新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权

　　新一轮财税体制改(gǎi)革呼之欲出(chū)。

　　2023年，中央经济工作会议提(tí)出“谋划新一轮财税体制改革”。2024年7月，党的二十(shí)届三中全会审议(yì)通过的《中共中央关(guān)于进(jìn)一步全面深化改革推进(jìn)中(zhōng)国式现代化的决定(dìng)》中，部署了财税(shuì)体制改革的重(zhòng)点任务和方(fāng)向。

　　“税收取之于民，用之于民”，怎么收？怎(zěn)么用？财税体制改革关乎政府(fǔ)职能(néng)的调整，更(gèng)与你我的生活紧(jǐn)密相(xiāng)关。在8月31日晚播出的CCTV财经《对话》中，一场(chǎng)触及经济社(shè)会生活的讨论从一个“税”字展开。

　　国家税务总(zǒng)局原副局长、联办财(cái)经(jīng)研究院首席专家许善达，华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾(jiǎ)康(kāng)——两位亲历了改革开放以来重大财税改革的见证者现场(chǎng)解读这一轮财税体制改革的动因与(yǔ)方向，《每日经(jīng)济新闻》副总编辑韩瑞芸(yún)作为媒体代表出席并参与(yǔ)对(duì)话(huà)。

　　改革总在问题中应(yīng)运而生。1994年，针对“财政包干”体制的种种弊端，以及中央与地方财政分配关(guān)系的失衡，我国推出分税制改革，至今已有30年。当改革发展到今天，中央发出“谋划新一轮财税体制改革(gé)”的重要信号(hào)，指向的又是(shì)哪些问题与宿疾？

　　有(yǒu)声音指出，新一轮财(cái)税体制改革是(shì)对地方财(cái)政问题的一个回应。近年来，地方财政的风(fēng)险隐患(huàn)接连暴(bào)露，例如基(jī)层财政困(kùn)难、地方隐性负债、土地(dì)财(cái)政短期行(xíng)为等，尤其是(shì)伴随(suí)房地产行(xíng)业的波动，地方政府原先倚仗的一(yī)大块财力走上了下坡路。“这造成一(yī)种新的倒逼。”贾康坦言。

　　那么，新一轮财税体制改革如何缓解地方困难？

　　许善达认为，目前的问(wèn)题在于政府间的收入和职能不均衡：地方政府(fǔ)收入(rù)占总财政收入的50%出头，但支出(chū)占了总(zǒng)财(cái)政支出的85%。“我认为首先（要）调整的（是），地方政府不应该(gāi)承担80%多(duō)的支出。”许善达说。

　　许善达举(jǔ)例(lì)道，养(yǎng)老应该由中央政(zhèng)府管理(lǐ)而不是现在的分省统筹，按照地区搞养老(lǎo)制度(dù)，受损最大的是跨行政区划的就业人员；而(ér)基本住房应(yīng)该由(yóu)地方政府(fǔ)负责(zé)，因为居民在当地就业。“在确定(dìng)事权的前提下，再来确定(dìng)收入归属。”许善达说。

　　此次中央有关深化财税(shuì)体制改革的相关(guān)决(jué)定中，一大(dà)重头戏便是完善中央与地方的财政关系，包括建立权责(zé)清晰、财力协调(diào)、区域均(jūn)衡(héng)的中央和地方财(cái)政关系；增加地方自(zì)主财力，拓展地方税源，适(shì)当扩大地方税(shuì)收管理权限；适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。

　　许善达强调(diào)，给地方增(zēng)加税收、增加税源，并不是说一定会造成中央收入减少。“这只是一(yī)种(zhǒng)措施，还有把地方(fāng)的钱集中到中央的措施(shī)，所以最后的比重(zhòng)要根据新的职责和税种(zhǒng)的收入划分(fēn)。”许善达说。

　　然(rán)而，不可(kě)否认的是，事权与(yǔ)财(cái)权的重新调整也会引(yǐn)起(qǐ)地方利益和政府部(bù)门(mén)利益的调整。贾(jiǎ)康表示，事(shì)权合理化不(bù)是简单地讲走集权之路还是分权之路，要落(luò)到(dào)形成(chéng)可操作的事权一览表和支出责任(rèn)明细(xì)单，文件(jiàn)的形成(chéng)过程也一定要征求各方(fāng)意见，包括地方意见。

　　另一方面，针对地方财(cái)政(zhèng)问题，贾康认为还有一个“釜底抽薪”的法子，就是把分税制在省以(yǐ)下贯(guàn)彻落实(shí)。贾康表示，1994年(nián)以来，分税制实际仅在中央和省(shěng)为代(dài)表的地方之间沿袭了下来，而省以下分税制没有真(zhēn)正落实，仍是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩浓厚的分成制与包干(gàn)制(zhì)。

　　“没有一个规范性和稳定性的基本局面，就非常容易产(chǎn)生基层财政困难、地方隐(yǐn)性负债、土地财政(zhèng)短(duǎn)期(qī)行为等问题。”贾康建议，把财政的实(shí)体层(céng)次减少到三(sān)级，按(àn)照中央(yāng)、省、市/县的三级框架(jià)分税，才可能(néng)把分税制横向到边、纵向到底地贯彻下去。

　　财税体(tǐ)制的每一(yī)次改革都会在经济和社会生(shēng)活中激起层层(céng)涟漪。对企业和(hé)个体来(lái)说，其(qí)最关心的问题不外乎税改之后，税负变大还(hái)是变小？但这并不是可(kě)以简单回答(dá)多或(huò)少(shǎo)的问题。

　　许善(shàn)达表示，从宏观税负的角(jiǎo)度来(lái)看，国家需要多少税由多个因(yīn)素(sù)决定，包括国家安全的需要、公共服务的标准、税负(fù)对企业(yè)全球竞争力的影响以及征收成本，要综合、平衡考虑多个因素，来决定(dìng)我国(guó)宏观(guān)税负要到什么水平。

　　那(nà)么，个体与企业能从这(zhè)一轮财税体制(zhì)改革的谋划中捕捉到哪些信号？

　　中(zhōng)央有关决定提出，健(jiàn)全直接税体系，完善综合和分类相结合的(de)个人(rén)所(suǒ)得税制度(dù)，规范经营所得(dé)、资本所(suǒ)得、财产所得税收政策，实行劳(láo)动性所(suǒ)得统一征税。其中，在个人所得税这一(yī)项(xiàng)，许善达和贾康一致(zhì)认为，最高边(biān)际(jì)税率应当下调(diào)。

　　许(xǔ)善达指出(chū)，“我国个人所得税的(de)最高边(biān)际税率在(zài)全世界范围来看都是很高的，高税(shuì)率原本是想调节高收入人群(qún)的收入，但事实上很多时候没有发挥作用”。许善达举例道，一些高科技人才与企(qǐ)业进(jìn)行入职谈判时，都(dōu)要求税后工(gōng)资达到一(yī)定标准，企业为了满足这(zhè)些人才的要求，只能把税率加高的部分计入名(míng)义工资，这实际上增加了(le)企业成本。

　　在(zài)高科技企业的全球竞争中，人才的重要性愈(yù)发凸显。“高科(kē)技企业里智力(lì)投资成本(běn)占的份额很大，这部分税负(fù)重了，对整个企业的(de)成本增加是很多(duō)的。”许善达说，“我们要竞争、吸纳更多高科技(jì)人(rén)才，在(zài)这个问(wèn)题上就要来通盘考虑我们的个人(rén)所得税制度。”

　　直接税体系中，长远来看，还有一项备(bèi)受关(guān)注又有争议性的(de)税种——房地产税。

　　房地产税会不会(huì)收、怎么收？贾康认为，在国家层面要积极稳妥推(tuī)进房地产税立法，这是(shì)必须做的，只是由于房(fáng)地产行业下行等因素，当下不具备房地产税改革试点扩围的时机。“但是我强调的方向是没有变的，必须在这方(fāng)面寻找合适的(de)时机。”贾康说(shuō)。

　　许善达持(chí)有一些不同的看法。他认为，房地(dì)产税(shuì)作为(wèi)一种财产税，从法理上说，财产税要向财产所有者征收，但在我国，土地归国家(jiā)所有，购房者所有的财产(chǎn)是(shì)建筑物。“如(rú)果对(duì)建筑物收财产(chǎn)税(shuì)，我是赞成的。”许善达说，但(dàn)他认为，将房价包含的土地使用费放在一起征收(shōu)不符合基本法理。

　　对此，贾康认为，从其他地区经(jīng)验(yàn)来看，并不是以终极产权为征税(shuì)依据。例如在英国，无论是否拥(yōng)有房(fáng)产所在土地的所有权，都一视(shì)同仁征收“市政税”；在中国香(xiāng)港，土地的(de)终极产权没有私有过，但也早早开征所谓的“差饷”——相当于现在(zài)说的房地产(chǎn)税。

　　财(cái)税体制(zhì)改革是经(jīng)济工作这(zhè)盘大棋(qí)局的其中一步。在“谋划新(xīn)一轮财税体制改革”的过程中，其(qí)他财政政策也(yě)引(yǐn)发了一轮又一轮的热议。例如，多位专(zhuān)家曾建议，通过发放消费(fèi)券的方式提振消(xiāo)费，但这一措施的效果有多大，引发了不同的讨论。

　　许善达(dá)认为，消费券不是天上掉(diào)的馅(xiàn)饼，老百姓把消费券花出(chū)去(qù)，企业收到消(xiāo)费券(quàn)要跟政府换钱，才能买原料、发(fā)工资(zī)，因此消费(fèi)券是用政府负债的(de)方式强制个人消费。如果要发消费券，企业(yè)就要考(kǎo)虑其商品在消费(fèi)券适用范围能(néng)否扩大收入，同时(shí)财政还要准备(bèi)好足够的现金。

　　贾康则补充了另一种形式的消费券，不同于许善达描述(shù)的限期代金券，还有一种是政府跟企(qǐ)业联合发放的优惠(huì)券，拿这类消费券买东西或者到饭店吃饭，可(kě)以享受优惠。“这(zhè)个促销券(quàn)就等于地方政府把促(cù)销带(dài)来的经济景气的增值税(shuì)提前预支，是自己算得(dé)过来账的关系。”贾康说。

　　但贾康同时强(qiáng)调，在整个社会再生产的循环里，中央的表述值得(dé)我们深刻领会：消费是基础，但(dàn)有效投资是关键(jiàn)。贾康认为，从消费的刺激(jī)鼓励来说(shuō)，有一些手段(duàn)可以收一(yī)时之效，但支持持续消费的(de)源(yuán)头活水一定是有效投资。

　　何为有效投资？

　　从投资结构来看，许善达(dá)指出，近(jìn)年来民间投资的增(zēng)长率较低、占总投资比重下降，由此产生的(de)一(yī)个问题就是就业问题。“民营企业是主(zhǔ)要的就业来源，国营企业投资主(zhǔ)要是面向基础设施，这种(zhǒng)对于就业的增长是不多(duō)的。所以现(xiàn)在咱们鼓励民营企业投(tóu)资，就希望能够在就业增长(zhǎng)上发挥作用。”许善达说(shuō)。

　　“就(jiù)业机会使老百姓有稳定的收入，以及心理上有安定感、敢花钱，再(zài)新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权配上社会保障，解除后顾之忧，把这些全配齐了(le)，消费支撑力作为基础作用(yòng)才能够不断地体现出来(lái)。”贾康解释道。

　　贾康表示，当(dāng)前(qián)在扩大内需方面，政府通过加大特别国债和(hé)超长(zhǎng)期特别(bié)国债发行力度推动有(yǒu)效投资，很多(duō)是国有经济成分首先进入的领域，在提升经济(jì)景气后，要提振民营经济的信心，改善民营(yíng)经济部门的预(yù)期，让他(tā)们敢做更多(duō)、更(gèng)广泛的增加就业机会的投资。此外，贾康指(zhǐ)出，虽然宏(hóng)观层面(miàn)中央态(tài)度很好(hǎo)，政策也符合民心，但企业的实际感受仍然有温差，“企业自己的(de)感受(shòu)没(méi)有到位，‘自己人(rén)’的待遇没有很好落实，这些事情要一并解决(jué)”。

　　每经记者杨煜每(měi)经(jīng)编(biān)辑董兴(xīng)生

责(zé)任编辑：赵思远

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