【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口

　　我国启动新一轮(lún)农村宅基地制(zhì)度改革试点(diǎn)以来，如何破解宅(zhái)基地(dì)流转难题(tí)一直是各地探索的重点领域。作(zuò)为一项旨在赋予农民更多财产权益的措施，宅(zhái)基地使(shǐ)用(yòng)权抵(dǐ)押(yā)改革因牵扯(chě)到民法典等法律的根本规定，试点推进一直是稳慎为先 。

　　近期发布的全(quán)国人大常委会(huì)公报透露，关于授权改革试点(diǎn)地 区暂时调整实施(shī)民(mín)法典关于宅基地使用(yòng)权 不得抵押的规定，允许(xǔ)农户开展(zhǎn)宅基地使用权抵押贷款的法律(lǜ)草案，在搁置审议2年后，最终被(bèi)终止审议。全国人大常委会(huì)宪(xiàn)法和法律委员会经研究认为，宅基地使用权抵押问题比较复杂，需要在党中央明确下一步改革部署后，再统筹考虑有关授权试点问(wèn)题。

　　宅基地(dì)制度(dù)改革已成为农村“三(sān)块地”改(gǎi)革中最为(wèi)艰难的领域。在专家(jiā)看来，二十
届三中全会《中共中(zhōng)央关于进一步全面深化改革 推进(jìn)中国式现代化的决定》（简称《决(jué)定》）公布后，农户住房和闲(xián)置宅基地盘活利用将(jiāng)成为宅基地制度改革新的切入口。

　　终止(zhǐ)审议

　　“宅基地改(gǎi)革试点已经结束了，改革报告也已提交给省里，对于下一步(bù)怎(zěn)样(yàng)安排，我们也(yě)在等待，一切都(dōu)是未知数。”东部某省被(bèi)列入新一轮(lún)宅基地(dì)制度改革试点地区的农业农村部门相关负责人对界面新闻表示。

　　该试点地区此前因(yīn)探索(suǒ)农村宅(zhái)基地使用权抵押(yā)改(gǎi)革成效显著，曾(céng)被多家 媒体宣传报道。上述负责人介(jiè)绍，前几年(nián)关于宅基地制度改革确实取得一些(xiē)进展，但是全国人大常委会审议授权(quán)草案没能通(tōng)过后(hòu)，按照(zhào)法律规定宅基地使用权是不能抵押贷款
的，所以(yǐ)在农业农村部的要求下，地(dì)方改革(gé)也及(jí)时停止了。

　　全国人大常委会公报介绍，这份(fèn)草案全 称为《关于授权国务(wù)院在北京(jīng)市昌平区等农村宅基地制度改革试点地区行政区(qū)域暂(zàn)时调整实施(shī)有关法律规定的决定》，于(yú)2022年(nián)6月提交(jiāo)十三届全国人大常(cháng)委会第三十五次会议审(shěn)议。

　　公(gōng)报称，审议过程中，有的常委委(wěi)员提出，宅(zhái)基地使用权抵押(yā)问题比较复杂、敏感，各(gè)方面(miàn)意见不完全一致，建议慎重(zhòng)考虑。鉴于这(zhè)一情(qíng)况，经报(bào)党中央同意，委员长会(huì)议决定草(cǎo)案(àn)暂不交付表决(jué)。

　　此后，国务院办公厅(tīng)曾提出，农村宅基地制度改革宜审慎推进，鉴于(yú)本轮试点距结束期限已(yǐ)不足一年，建议由农业(yè)农村部、中国人民银行会同(tóng)有关方面深入研究全国(guó)人大常委会审议中提出的(de)有关(guān)重点问题，认(rèn)真总结试点(diǎn)工作，研究提出是(shì)否继续试点探索的意(yì)见(jiàn)建议(yì)，按程序报(bào)党中央(yāng)，待(dài)明确下(xià)一(yī)步改革部署后，再统筹考虑草案审议(yì)安排(pái)相关问(wèn)题。

　　2024年(nián)6月17日，全国人(rén)大常委会(huì)宪法和法律委员会向委(wěi)员长会
议作出关于(yú)终止审议草(cǎo)案的报告，委员长会(huì)议审(shěn)议通过了报告(gào)。

　　“由全国人大常委会(huì)授权开展的(de)改革试点(diǎn)，才可(kě)以调整现行法律规定，由于民法典明确规定 宅基地使用权不可以抵押，所以秉持‘重大改革均须于法(fǎ)有据’的原则，这项授权草案被终止审议，说明至少在(zài)目前这个(gè)阶段，突破现有法律框架以实施宅(zhái)基地使用权抵押改革的条件尚不成熟。”广东外语外贸大学土地法制研究院助(zhù)理研(yán)究员曹益凤(fèng)博士对(duì)界面(miàn)新闻表示。

　　十八届三中全会以(yǐ)来，我国主要(yào)推进了两轮农村宅基地制度改革试点。

　　第一轮改革启动(dòng)于2015年，全国33个县（市、区）开展了农村宅基地制度改 革试点工作，并于2019年底结束。2018年，中央“一号文件”提出(chū)，“以(yǐ)探索宅基地所(suǒ)有权、资格权、使(shǐ)用权‘三权(quán)分置(zhì)’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试(shì)点。2020年(nián)8月(yuè)，“两办”印发《深化农村宅(zhái)基(jī)地制度改革试(shì)点方案》。随后，全国 104个县（市、区）和3个地级市启动第二轮农村宅基地(dì)制度改(gǎi)革(gé)试点。

　　2021年2月(yuè)，时任中央农办秘书局局长(zhǎng)吴宏耀在国新(xīn)办新闻发布会上表示，新一轮农村宅基地制度改革试点的核心是要探索宅基(jī)地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在试点中，着(zhe)眼保护进城落户农民宅基地权益，要(yào)探(tàn)索农户宅基(jī)地资格权的保障机制，同时，通过探索(suǒ)宅基(jī)地使用权的流(liú)转、抵押(yā)、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。

　　此次 授(shòu)权草案被终止(zhǐ)审(shěn)议(yì)后，宅基(jī)地使用权抵押(yā)改革未来该如何推进？曹 益凤认为，从中央农办、农 业农村部引领的第二轮深化宅基地制
度(dù)改革(gé)试点工作来(lái)看，各地(dì)主要是在现行法律(lǜ)框(kuāng)架内开展探索。如果缺乏全国人大常委会(huì)授权，推进宅基地使用权抵押的(de)改(gǎi)革将与民法典(diǎn)的规定相冲突，从而使改革失(shī)去法律基础。“如果不突破现行(xíng)法律规定，宅基地流转就只能在本集体经济组织内部进行。”曹益凤说。

　　流(liú)转受困(kùn)

　　宅基地使用权抵(dǐ)押
改革究竟难在(zài)哪？曹益(yì)凤指出，问题症结仍然是要破解宅基地使用权对外转让这一难题，这也是几次(cì)改革试点面临的主要难点(diǎn)。

　　她表示，此前首轮改革中，各地(dì)对宅(zhái)基地对外流转已有探索，但是当时并(bìng)未(wèi)形成可复制、可推广的经验，比如仅在流转范围上，全国试点地区的做法就千差(chà)万别。第二轮改(gǎi)革主要在现行法律框架下进行，宅基地流转方(fāng)面更难有实质性突破(pò)，调研(yán)发(fā)现，部(bù)分试点(diǎn)地区的宅基地流转探索主要(yào)局限 于本集体经济(jì)组织内部成员，并且这些成员还需要符合(hé)宅(zhái)基地使用权(quán)申(shēn)请条件。这(zhè)也是目前我国有关宅基地的法律(lǜ)规定所呈(chéng)现的共同倾向(xiàng)。

　　界面新闻注意到，近年来不断有试点地区在尝试(shì)扩大宅(zhái)基地流转范围。

　　曹益凤表(biǎo)示(shì)，宅基地使用权抵押改革能否(fǒu)顺利推进，关键还在于农(nóng)村房屋及其宅基地能否变现，能否进入市场流(liú)转。在目(mù)前(qián)的制度背景下，宅基(jī)地流转很难突破(pò)。因为现有法律规定宅基地(dì)使用权主要由(yóu)成员申请取
得，即使是因房屋流转产(chǎn)生的宅基地使(shǐ)用权流转，其受让人也必须符合宅基地使用权的申(shēn)请(qǐng)条件(jiàn)，这样导致宅基(jī)地流转(zhuǎn)范围大(dà)大限缩(suō)。加(jiā)之宅基地(dì)使用权一般可(kě)基于成(chéng)员身份无偿取得，自(zì)然也(yě)会影响(xiǎng)此类流转的积极性和农房及其宅基地正(zhèng)常价值的实现。

　　某高校(xiào)一位要求匿名(míng)的农村改革专家对界面新闻表示，关于(yú)农(nóng)村土地(dì)制度改革中，宅基地改革(gé)面临(lín)的争议(yì)最多(duō)，各方分歧(qí)也(yě)比较(jiào)大。

　　该(gāi)专家表示，比如关于宅基地资格权，人们在理解上就有狭义和广义的区分，甚至会把宅基地使(shǐ)用权本身也包含进去。关于资格权定性，基(jī)本上认为(wèi)是属于成员权，这是主流学(xué)说，也有
观点认为是用益物(wù)权等，但都不是主流(liú)的(de)观点(diǎn)。至于使(shǐ)用(yòng)权，争议就更大，到底(dǐ)是(shì)所有权上派生出的不动产用益(yì)物权，还是宅基地使用权派(pài)生出的次级用益物权，是否包(bāo)括债(zhài)权性的法定租赁权(quán)，各方观点很难统一。

　　我国目
前在推进的承包地流转改革进展相(xiāng)对顺利。据国家统计局数据，截至2022年，全国已(yǐ)有1474个县（市、区）建立流转市场、约2.2万 个乡(xiāng)镇建立流转服务中心，全国家庭承包耕地土地经营权流转面积(jī)已超5.32亿(yì)亩(mǔ)。

　　上述匿名专家(jiā)表示，宅基地改革相对承包地改革更(gèng)加复杂。承包地“三权(quán)分置(zhì)”中(zhōng)，承包权和经营权分离就是基于流转的事实成立(lì)的，但是宅基地的使用权和资格权如何分离就(jiù)很难(nán)界定。

　　“承包地(dì)改革面临的阻力比(bǐ)较小，因为农民通过土地的收入占比少，不是特别在乎，所以(yǐ)对(duì)改革结果接受度(dù)更高，但是宅(zhái)基(jī)地不一样，农民把十几(jǐ)年甚至一辈子的财富积(jī)蓄都放在住房上了。”该专家表示，宅基(jī)地制(zhì)度改革是目前“三块地”改革中比较慎重，而且(qiě)是推进速(sù)度比较慢的，说明农民对(duì)宅(zhái)基(jī)地高(gāo)度重视，中央推进改革也是试图寻找比(bǐ)较慎重稳妥的方式。

　　盘活(huó)利用

　　“宅基地‘三权(quán)分置’从2018年提出到现在，依然没有形成(chéng)法律化的表(biǎo)达，说明分歧和争(zhēng)议还很大。但是，不管怎么争议，盘活利用闲置宅基地，这是没有争议的，也是大(dà)的改革方向。”上述匿名专家(jiā)表示。

　　早在(zài)2017年时中国社科院农村发展研究所发(fā)布《中国农村发展(zhǎn)报告（2017）》透露，全国(guó)农村居民点闲(xián)置(zhì)用地面积(jī)已达3000万亩(mǔ)。近年来，随着中国农(nóng)业人口市民化进程加快，这一数据又(yòu)有大幅增加。

　　2024年中央“一号文件”提出，稳慎推进农村宅基地制度改革。同时(shí)，鼓励以出租(zū)、合作开发、入股经营等方(fāng)式
盘活利用农(nóng)村(cūn)资源资产。二十届三(sān)中全会(huì)通过的《决定》则明确(què)，允许农户合法(fǎ)拥有的住房通过出租、入股、合作等方式(shì)盘活利用。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部部(bù)长叶兴庆(qìng)近期在《中国农
村经(jīng)济》2024年第9期撰文指出，未来5年深化农村土地(dì)制度改革的着力点，在(zài)农村宅基地方面主要是聚焦农户住房盘(pán)活利用。

　　叶兴庆表示，与十(shí)八届(jiè)三中全会直(zhí)接触(chù)及农村宅基地制(zhì)度的(de)改革策略不同，二十届(jiè)三中全会《决定》从盘活利用农户合法拥有的住房切入。但是，这(zhè)并不意味着农村宅基(jī)地制度改(gǎi)革就此止步(bù)。十八届三中全会(huì)以来，在(zài)两轮(lún)农村宅基地制度改革(gé)试(shì)点所开展的探索中，有(yǒu)些基本成熟，可以转化为全面实行的制度安排；有些风(fēng)险没有充分暴(bào)露、各(gè)方面认识分歧较大，需要继续探索。即便是围绕(rào)通过(guò)出租(zū)、入股、合作等方式盘活利用农户合法拥有(yǒu)的住房，也需要在关键(jiàn)环节上进行改革探索。

　　曹(cáo)益 凤表(biǎo)示，盘活(huó)利用农村闲置房(fáng)屋和宅(zhái)基地本身就是“三权分置”改(gǎi)革的重要内容。此举对于解(jiě)决土地资源(yuán)浪费、增加农民收入、推动农村(cūn)产业升(shēng)级和促进(jìn)城乡(xiāng)一体化发展等方面具有重要意义。各地应根据实际(jì)情(qíng)况，积极探索(suǒ)和创新盘活利用闲置农房及其宅基地的有效途径(jìng)和政策措(cuò)施。

　　上述匿名专家表示，随着很多农村(cūn)剩余劳动力进城落户，农村剩余的宅基地会越来越多，闲(xián)置废弃的(de)宅基地肯定需要 盘活，这就成为目前改革的主攻方向。当前，政策(cè)取向仍相对保守，对于盘活利用也(yě)主要是利用(yòng)出租、入股和合作三种方式(shì)，并不包括转(zhuǎn)让
。因为，转让(ràng)就涉及到是转让给本村集体经济组织成(chéng)员，还是转让给城市人(rén)员或本(běn)地(dì)人员，会面临法律掣肘。

　　曹益凤认为，一方面，在农村(cūn)社会保(bǎo)障尚未全面建立的当下，包括宅(zhái)基(jī)地在内(nèi)的土(tǔ)地(dì)使用权确为农民提供了最基本的生产(chǎn)生活保障。另一(yī)方面，农村房屋及其宅基(jī)地正不断突破居住保障功能的(de)限制，尤其是城中村、近郊村的农村(cūn)房屋(wū)被 用以对外出租【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口<【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口/span>s-style="font-L">，发展乡村旅游、精品民宿(sù)、农(nóng)家乐等，逐渐(jiàn)彰(zhāng)显出财产价值。所以，宅(zhái)基地制度改革需要(yào)在其承载的居住保障功能与(yǔ)其作(zuò)为土(tǔ)地(dì)资源本身的财(cái)产功能(néng)上寻找平衡点，宅基地社会保障(zhàng)的核心(xīn)功能不能抛弃，在此前(qián)提(tí)下肯认“房地一体(tǐ)”中(zhōng)的(de)宅基地经济利用价值。

　　“中央政(zhèng)策之所以强调不以农户退出农村‘三权’作为进城落户的条件，是因为他们在市民化过程中还没能(néng)享受到稳定的城市(shì)社会保障(zhàng)。此时如直接切断他们与农村土地的联系，那么，没(méi)有办法(fǎ)完成市民化，或者在市民化过程中失败的人(rén)，可能成为不稳定(dìng)因素。目前农村(cūn)土地不单承载了(le)对种地农民(mín)的社(shè)会保障功能，对进城农民的市民化(huà)也起到托举(jǔ)作用，可保证他们完(wán)成市
民化之前(qián)或者(zhě)城市社会保障发展到对其全(quán)覆盖之前，不至于流离失所。”曹益(yì)凤说。

　　宅基地(dì)制度改(gǎi)革未来如(rú)何寻找新突(tū)破口？“后续还是要多关注实践层面的进展，要看有没有更稳妥的(de)方式和举措，要看有没(méi)有新的创举可以
进行提炼(liàn)和推广。”上述匿名专家称，这项(xiàng)探索可能会比较漫长，需要保持历史的耐心，等待一个自然而然的 过(guò)程。

责任(rèn)编辑：何松(sōng)琳

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