新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权

　　新一轮财(cái)税体制改革呼之欲出。

　　2023年，中(zhōng)央经济工作(zuò)会(huì)议提出“谋划(huà)新一轮财税体制改革”。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关(guān)于进一步全面深化(huà)改革(gé)推进中国式现代(dài)化的决定(dìng)》中，部署了财税体制改革的重点任务和方向(xiàng)。

　　“税收取之于民，用之(zhī)于民”，怎么收？怎么用？财(cái)税体制改革关乎政府职能的调整，更与你(nǐ)我的生活紧密相关。在8月31日晚播出的CCTV财(cái)经《对话》中，一(yī)场触及经济社会生活的讨论从一(yī)个“税”字展开。

　　国家税(shuì)务总局原副局长、联办财经研究院首(shǒu)席专(zhuān)家许善达，华夏新(xīn)供给经济学研究(jiū)院创始院长、中国财政(zhèng)科学研究院研究员(yuán)贾(jiǎ)康——两位亲历了改(gǎi)革开放以来重(zhòng)大(dà)财税改革的见证者现场(chǎng)解(jiě)读这(zhè)一(yī)轮财税体制改革的动(dòng)因与方向，《每日经济新闻》副总编辑韩瑞芸作为媒体代表出(chū)席并参与(yǔ)对话。

　　改革总在(zài)问题中应(yīng)运而生。1994年，针对“财政包(bāo)干(gàn)”体制的种(zhǒng)种弊端，以及(jí)中央与地方财政分配关(guān)系的(de)失衡，我国推出分税制(zhì)改(gǎi)革，至今已有30年。当改革(gé)发展到今(jīn)天，中央发出“谋划(huà)新一轮财税体(tǐ)制改革(gé)”的重要信号，指向的又是哪些问题(tí)与宿疾？

　　有声音指出，新一轮财税体制改革是对地方财政问题的一个回应。近年来(lái)，地方(fāng)财政(zhèng)的风险隐患接连暴露，例(lì)如基层财政(zhèng)困难、地方隐性负债、土地财政短期行为等，尤(yóu)其是伴随房地产行业的波动，地方政府原先倚仗的一大(dà)块(kuài)财力走上了下坡路。“这造成一种新的倒(dào)逼。”贾康坦言。

　　那么，新一轮财税体制改(gǎi)革如何缓解地方困难？

　　许善达认为，目前的问题在于政府间的收入和职能不均衡：地方政府(fǔ)收入(rù)占总(zǒng)财政收入的50%出头，但支出占(zhàn)了总财政支出的85%。“我认为首先（要）调整的（是），地方政(zhèng)府(fǔ)不(bù)应该承担80%多的支出。”许善达说。

　　许善达举例(lì)道，养老应该由中央(yāng)政府管理而不是现(xiàn)在的分省统(tǒng)筹，按照地区搞养(yǎng)老制度，受损最大的是跨行政(zhèng)区划(huà)的就业人员；而基本住房应该由地方政府(fǔ)负责，因为(wèi)居(jū)民在当地(dì)就业。“在确定事权的前提下，再来(lái)确定收入归属。”许善达说。

　　此次中央有关深(shēn)化财税体(tǐ)制改革的相关决定中，一大重头戏便(biàn)是完善中央与地(dì)方的财政关系，包括建立权责清晰(xī)、财力协调、区域均衡的中央(yāng)和地方财政关系；增加(jiā)地方(fāng)自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税(shuì)收(shōu)管理(lǐ)权限(xiàn)；适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。

　　许善(shàn)达强调(diào)，给地方增加税收、增加税源，并不是说一定会(huì)造成中央(yāng)收入减少。“这只(zhǐ)是一种措施，还有把(bǎ)地方的钱集中到中央的措施，所以最后的比重要根据新的(de)职(zhí)责和税种(zhǒng)的收入划分。”许善达说。

新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权s-style="font-L">　　然而，不(bù)可否认的是，事权与财权的重新调整也会引起(qǐ)地方利益和政府部门利益的(de)调整。贾康表示，事权合理化不是简单地讲走集权之路还是分权之路，要落到形成可操作(zuò)的事权一览(lǎn)表和支出责任明细单(dān)，文件的形成过程也一定要征求各方意见，包括地方意(yì)见。

　　另一方面，针(zhēn)对(duì)地方财政问题，贾康(kāng)认为(wèi)还(hái)有一个“釜底抽(chōu)薪”的法(fǎ)子，就是把分税制(zhì)在省(shěng)以下贯彻落(luò)实。贾康表(biǎo)示，1994年以来，分税制实(shí)际仅在(zài)中央和省为代表的地(dì)方之间沿袭了(le)下来，而(ér)省以下分税制没有真(zhēn)正落实，仍是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩浓厚的分(fēn)成制与包干制(zhì)。

　　“没有一(yī)个(gè)规范性(xìng)和(hé)稳定性的基本(běn)局面，就非常容易产生基(jī)层(céng)财政困(kùn)难、地方隐性负债(zhài)、土地财政短期行为等问题。”贾康建议，把财政的实体层次减少到三级，按照中(zhōng)央(yāng)、省、市/县的三(sān)级框(kuāng)架分税，才(cái)可能把分税制横向到边、纵向到底地贯(guàn)彻下去。

　　财税体制的每一次改革都会在经济和社会生活中激起层层涟漪。对企业和个体来说，其(qí)最关心的问(wèn)题不外乎税改之后，税负变大还是变(biàn)小？但这并不是可以简单回答多或少的问题。

　　许善(shàn)达表示，从宏(hóng)观税负的角度来看，国家需要多少税由多个因素决定(dìng)，包括国家安(ān)全的需要(yào)、公共(gòng)服务的(de)标准、税(shuì)负对企业全球竞争力的影响以及征收成本，要综(zōng)合、平衡考虑多个因素(sù)，来决定我国宏观税负要到什么水平。

　　那么，个体与企业(yè)能从这一轮财税体制改革的谋划中捕捉到哪些信号？

　　中央有关决定(dìng)提出，健全直接税体系，完(wán)善综合和分类相结合的个人所(suǒ)得税制度，规(guī)范经(jīng)营(yíng)所得、资本所得、财产所得(dé)税收政策，实行劳动性所得统一征税。其中(zhōng)，在(zài)个人(rén)所得税这(zhè)一项，许善达和贾康(kāng)一致认(rèn)为，最高边际税(shuì)率应当下调。

　　许善达(dá)指出(chū)，“我国个人所得税(shuì)的最高边际(jì)税率在全世界(jiè)范(fàn)围来看都是很高的，高税率原本是想调节高收入人群的收入，但事实上很(hěn)多时候(hòu)没有发挥作用(yòng)”。许(xǔ)善达举例道，一些高科技人才与企业进行入职谈判时，都要求税后工资达到一定标准，企业为了满足(zú)这些(xiē)人才的(de)要求，只(zhǐ)能把税率加高的部分(fēn)计入名义工资，这实际上增加了企业成本。

　　在高科(kē)技企业的全球竞争中，人才的(de)重要性愈发凸显。“高科技企业里(lǐ)智力投资成(chéng)本占(zhàn)的份额很大，这(zhè)部分税负重了，对整个企(qǐ)业的(de)成本增(zēng)加是很多的。”许善达说，“我们要竞争、吸纳更多高科技人才(cái)，在这个问题上就要来通盘(pán)考虑我们的(de)个人所得税制度。”

　　直(zhí)接税体系中，长远来看，还有一项备受(shòu)关注又有争议性的税种——房地产税。

　　房地产税会不会(huì)收、怎新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权(zěn)么收？贾康认为(wèi)，在国家层面要积极稳妥推进房地产税立法，这是必须做的，只是由于房地(dì)产行业下(xià)行等因素，当下不具备房地产税改革(gé)试点扩围的时机。“但是我强调(diào)的(de)方向是没有变的，必须在这方面寻找(zhǎo)合(hé)适的(de)时机。”贾康说。

　　许善(shàn)达持有(yǒu)一些(xiē)不同的看法。他认为，房地(dì)产税作为一种财产(chǎn)税，从法理上说(shuō)，财产税要向财产所有者(zhě)征收(shōu)，但在我国，土地归国家所有，购房者所有的财产是建筑(zhù)物。“如果对建(jiàn)筑物收财产税，我(wǒ)是赞成的。”许善达说，但他认为，将房价包含的土地使用费放(fàng)在一起(qǐ)征收不符合基本法理。

　　对此，贾(jiǎ)康认为，从(cóng)其(qí)他地区经验来看，并不(bù)是以终极产权为征税依据。例如在英国，无(wú)论是否(fǒu)拥有房产所在土地的所有(yǒu)权，都一视同仁征收“市政税”；在中国香港，土(tǔ)地的终(zhōng)极产(chǎn)权没有(yǒu)私有过，但也(yě)早早开(kāi)征所谓的“差饷”——相当(dāng)于现在说的房地产税。

　　财税体制改革是经济工作这盘大棋局的(de)其中一步。在“谋划新一轮财税(shuì)体制改革”的过程中，其他财政政策也引发了一轮又一轮的热议。例如，多位专家曾建议，通过发放消费券的方式(shì)提振消费，但这一措施的效果有多大，引发了(le)不同的讨论。

　　许善达认为，消(xiāo)费券不是天上掉的馅饼，老百姓把消费券(quàn)花(huā)出去，企业收到消费券要(yào)跟政府换钱(qián)，才能买原料、发工资，因(yīn)此(cǐ)消费券是用政府负债的方(fāng)式强制个人消费。如果要发消费券，企业就(jiù)要考虑其商品(pǐn)在消费券适用范围能否扩大(dà)收入(rù)，同时财政(zhèng)还要(yào)准备好足够的现金。

　　贾康(kāng)则补充了另一种形式的消费券，不同于许善(shàn)达描述的限期代金券，还有一种是政府跟企业联合发放的优惠券，拿这(zhè)类消费券(quàn)买东西或者到饭店吃饭，可以享受优惠。“这个促销券就等于(yú)地方政府把促销带来的经济景气的增(zēng)值税提前预支(zhī)，是(shì)自己(jǐ)算得过来账的关系。”贾康说。

　　但贾康同时(shí)强调(diào)，在整个社会再生产的(de)循环(huán)里，中央(yāng)的表述值得(dé)我们(men)深刻领会：消费是基础，但有效投资是关键。贾康认为，从消费的刺(cì)激鼓励来(lái)说，有一(yī)些手段可以(yǐ)收一时之效，但(dàn)支持(chí)持续消费的源头活水一定是有效投资。

　　何为(wèi)有效投资？

　　从投(tóu)资结构来看，许善达(dá)指出，近年来民间投资的增长率较低、占(zhàn)总投资比(bǐ)重下降，由此产生的一个问题(tí)就是就(jiù)业问题。“民营企业是主要的就业来(lái)源，国(guó)营企业(yè)投资主要是面向基础(chǔ)设施，这种(zhǒng)对于就业的增长是不多的。所以(yǐ)现在咱们鼓励民营企(qǐ)业投资(zī)，就(jiù)希望能够在就业(yè)增长上发挥作用(yòng)。”许善达说。

　　“就业机会使(shǐ)老(lǎo)百姓有稳定的收入，以及心理上有(yǒu)安定感、敢花钱，再配上社会保障，解除后顾(gù)之忧，把这些全配齐了，消费支撑力作为基础作用才能够不断(duàn)地体现出来。”贾(jiǎ)康(kāng)解释道。

　　贾康表示新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权，当前在(zài)扩大(dà)内需方(fāng)面(miàn)，政府通过加大特别国债和超长期特(tè)别国债发(fā)行力度推(tuī)动有效投(tóu)资，很多是(shì)国有(yǒu)经济成分首先进(jìn)入的领域，在提升经济景气后(hòu)，要提振民营(yíng)经济的(de)信心，改善民营经济部门的预期(qī)，让他(tā)们敢做更多、更广泛的增加就业(yè)机会(huì)的投资(zī)。此外，贾康指出，虽然宏观层面中央态度很好，政策也(yě)符合民心，但企业的实际感受仍然有温差，“企(qǐ)业自己的感受没有到位，‘自己人’的待遇没有很好落实，这些事情要一并解决(jué)”。

　　每经记者杨煜每经编辑董(dǒng)兴生

责任编辑：赵思远

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