产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我国城镇化和(hé)工业化持续推进的过(guò)程中(zhōng)，城投企业债务规模(mó)快速增长，中央及地方政府(fǔ)对城投债务规模的持续增长高度重视，如何妥善(shàn)化解(jiě)地方政府债务成为重要议题。本文从城投(tóu)企业债务化解的中长期视角出发，以产业结构作为分析重(zhòng)点，通过分析我国东西部地区在不同特征的产业(yè)结构下，在区域(yù)税源(yuán)结构(gòu)、税源稳定(dìng)性和税源增长潜力等方面的差异，并结合不同区域未来发展定位和动(dòng)力，对我国东西部地区城投债务化解路径进行展(zhǎn)望。

　　关键(jiàn)词

　　产业结构　区域债务(wù)　债(zhài)务化解

　　引(yǐn)言

　　地方(fāng)政府是区域基础设施(shī)投资建(jiàn)设的责任主体，自分税制改(gǎi)革以来，地方城投(tóu)企业(yè)成(chéng)为(wèi)区域(yù)基础设施建设的主要投融资主体。同时，地方城投企业债务（以下简称“城投债务(wù)”）规模(mó)也(yě)快速增长。中央(yāng)及地方政府对城投债务规模的增长高度重视，妥善化解城投债务成为重要议题。

　　从中长期来看，城投债(zhài)务(wù)所产生的资产以无直接(jiē)收益的基(jī)础设(shè)施为主，此类资产最终创造的收(shōu)益包括(kuò)当地企业无偿使用基(jī)础设施而获得的利润（以税收(shōu)为主(zhǔ)）及区域资产的增长（以土地(dì)为主）。考虑到我(wǒ)国近年来城(chéng)镇化进程放(fàng)缓、人口老龄化(huà)加(jiā)速及少子化(huà)现象加剧导致的房(fáng)地产市场低迷(mí)、土地财政(zhèng)收入持续下降等问题，持续多年的土地财政模式或(huò)将有所(suǒ)调整，通过区域产业可持续发展带动税收收入良性增长(zhǎng)或将成为中长期区域债务化(huà)解的基石。

　　我(wǒ)国不同地区1基于差异化的(de)区域资(zī)源禀赋、区位环境(jìng)、人口要素和外部(bù)政(zhèng)策等因素，经过(guò)多年来的产业发展(zhǎn)历程，形成了差异(yì)化的区域(yù)产业格局。东部地区在经济发展水平和工业(yè)化进程方面走在全国(guó)前列，并在融入全(quán)球市场的过程中实现(xiàn)了产业(yè)升(shēng)级和先进产业(yè)聚集(jí)，也将在未来继续发挥我国经济“第(dì)一梯队”的引领作用。而发展进程(chéng)相对缓慢的西部地区现阶段产业动能和未来功能定位主要依托国家在基础设施(shī)建设和能源资源类(lèi)产业上的投(tóu)资引领，在产业(yè)结(jié)构和发展定(dìng)位方面具有明显区别于东(dōng)部地区的特征(zhēng)。

　　本文基于东西部地区在产业结构方面存在(zài)的区(qū)域性差异和不(bù)同的区域(yù)发展特征，从东西部地区城投债务现状及区(qū)域债务压力差异出(chū)发，结合产业结构差异可能对区域税收产生的影响(xiǎng)，浅析(xī)东西部地区中长(zhǎng)期债务化解路径。

　　城(chéng)投债务现状及区(qū)域债务压(yā)力

　　地方政府是区域基础设施投资建设的责任主体(tǐ)。分税制改革后，中央及地方(fāng)政(zhèng)府之间的事权和财权重新划定，地方财政可支配的税收占比大幅下降，但地方政府仍(réng)需保持区域经(jīng)济的稳定发展。地方政府(fǔ)在大量公共基(jī)础设施建设项(xiàng)目(mù)上所面临的财政支出压力凸显。在多重因素影响下，以地方融资平台(tái)为发展起点(diǎn)的城(chéng)投企业出现，并(bìng)成为地方基础设施投资建设的重要主(zhǔ)体。在我国城镇化进程持(chí)续(xù)推进的过(guò)程中(zhōng)，城投(tóu)企业债务规模也快速(sù)增长。以城投债券存续发行主体为统计口径，截至2023年末，我(wǒ)国发行城(chéng)投债的企(qǐ)业共2729家2，有息债(zhài)务合计约48.00万亿元。

　　分区域来(lái)看，截(jié)至2023年末，东部地区整体城投债务规模占到全国城投有息债务的一半左右。但从负(fù)债率、债务保障倍数和区域非标风险(xiǎn)事件三个维(wéi)度来看，城投债务总量(liàng)最大(dà)的东(dōng)部地区表现却相对较优，具体表现为：第一，截至2023年末，全国全口径政(zhèng)府负债率(lǜ)3为72.71%，东西部(bù)地区平均负债率分别为69.40%和78.54%，债务总(zǒng)量规模相对(duì)较小的西部地区平(píng)均负债率高于全国平均水(shuǐ)平(píng)5.83个百分点。第(dì)二，2014—2023年，东(dōng)西(xī)部地区税收收入对城投有息债务(wù)的覆盖倍数(shù)均呈(chéng)下降(jiàng)趋势，但东部地区税收收入对城(chéng)投(tóu)企业有息债(zhài)务的覆盖倍数(shù)相对西部地区较高。第三，2018年以来，涉及(jí)非标风险(xiǎn)事件的城投企(qǐ)业中，约80%集中在西(xī)部地(dì)区，东部地区不足5%4。

　　信用债化解遵循“债务—资(zī)产—收益—还本付息”的基(jī)本(běn)逻辑。而对于地(dì)方政府而言，其债务形成的资产以(yǐ)无(wú)直接收益的基础设施为主，此类资产最终创造的(de)收益包括当地企(qǐ)业无偿使用基础设施(shī)而获得的利润及区域资产的增长。因(yīn)此，税收收入和土地出(chū)让收(shōu)入(rù)是地方财政最主(zhǔ)要的两项收入来源。但近年来，土地财政收入持续削减，持续多年(nián)的土地财政模式难以(yǐ)为继。通过区域产业可持(chí)续发展带动税收收入良性增长，或将成为中长期区域债务化解的基石。研究对比东西部地区(qū)产业结构(gòu)的特征(zhēng)，对我(wǒ)们判断区域中长期债务化解能力和方式(shì)或将有所启示。

　　东西部产业结构对比5

　　税收收入(rù)是地方一般(bān)公共预算收(shōu)入的重要来源(yuán)，也是地方政府债务化解的重要支撑，而区(qū)域产业(yè)结构差异通过税源结构、税源稳(wěn)定性和税源增长潜力三方面对区域(yù)税(shuì)收收入产(chǎn)生影响。

　　（一）区域税(shuì)源(yuán)结构

　　受区域资源禀赋等因素影响，西部地区主要工业品(pǐn)以能源资源(yuán)及初级产品加工(gōng)为主，产品的(de)经济附加值相对较低；东部地区(qū)制造业占比高且多为(wèi)深加工、高技(jì)术工业品。

　　以农业为主的第一产业的创税能力很弱，第二、三产业是区(qū)域税收的主要来源，三(sān)次产业结构决定了(le)区域税源结构。2022年，我国实现国内生产总值（GDP）121.02万亿(yì)元，三次产(chǎn)业占比为7.3∶39.9∶52.8。分区域来看，东部地区三次产业占比为4.6∶39.3∶56.1，第三产业占比高于全国平均水平，并且东部地区贡献了全国一半以上(shàng)的(de)第二产业(yè)和第三产业生产总(zǒng)值；西部(bù)地区三(sān)次产业占(zhàn)比为11.4∶39.9∶48.7，产业发展进程相对较慢。

　　一般(bān)来说，加工层次较深的工业产品获得更(gèng)高的溢价，其较(jiào)高的经济附加值可提供更高的税(shuì)收收入。2022年，东部地区大部分省份规模以上(shàng)制造业对工业总产值的贡献度高于全国平均水平；而西部(bù)地区大部分省份则(zé)低于全国(guó)平(píng)均水平，采矿类及能源供应(yīng)类行业产值占比相对较高。基于此，西部地区主要工业产品以原(yuán)煤、天然(rán)气(qì)等(děng)资源类产品，以及原盐、成(chéng)品糖等初(chū)级产品为主，加工能力相对薄弱，产品的(de)经济附加值不高，资源优势难以(yǐ)形成经济(jì)优势；而东部地区的(de)机床、汽车和(hé)手机等加工程度较高、技术含(hán)量较(jiào)高的(de)工业(yè)品产量所占比(bǐ)例较高。

　　<产业结构视角下区域债务化解展望font cms-style="font-L strong-Bold color210">（二）区域税源稳定性

　　西部地(dì)区支柱产业以能源开采和资源加工为主，支柱产业(yè)集中(zhōng)度较高；东部地区第二产业以(yǐ)制造(zào)业(yè)为主，产(chǎn)业发展相对(duì)较为均(jūn)衡。在国家节能减排和环保治理的监管背(bèi)景(jǐng)下，产业能耗明显较高的西(xī)部地区面临较大(dà)的产业转型压力，或(huò)对该区域税收的稳(wěn)定性(xìng)产(chǎn)生影(yǐng)响(xiǎng)。

　　区域支柱(zhù)产业对区域经济发展和就(jiù)业有重要(yào)的带动作(zuò)用(yòng)，但对某(mǒu)一支(zhī)柱产业的过度依赖也有可能造成区域产业结构单一、整体经济(jì)发(fā)展易受某一(yī)行业政(zhèng)策或市(shì)场环境波动的冲击，因此，支(zhī)柱(zhù)产业的带动(dòng)作(zuò)用和产业协同发展的平衡关系尤为重要。从东(dōng)西部主要(yào)省(shěng)份支柱产业构(gòu)成来看，西部地区支柱产业以煤炭、石(shí)油(yóu)、天然气(qì)的开采加工，以及(jí)有色、黑色金属的开(kāi)发和加工等为主(zhǔ)，支柱产业的集中度较高；东部(bù)地区第二产业以制(zhì)造业为主，产业发展相对较(jiào)为均衡。

　　西部(bù)地区支柱产业属于能源或资源消耗(hào)型的传统产业，产(chǎn)业发展依托(tuō)于当地化(huà)石、生物和矿产等资源，持续的产业发(fā)展对西部地区的土地、能源、矿藏以及生态环境的影响较大，且这类产业具有高耗水、高耗能、高污染等特点，易造成区域水资源(yuán)、大气环境、固废处理等(děng)方面的治理问题。此外，从过(guò)往能源及资源开采型城(chéng)市的发展变迁来看，区域在过度开采后面临(lín)的(de)资源枯竭问题和(hé)后续产业接续问题(tí)也应提前布局。上述问题对西部(bù)地(dì)区区域税收的稳定性有较(jiào)大影响。

　　（三）区域税源增长潜力

　　东部地(dì)区目(mù)前已形成了(le)代表国家(jiā)先进制造业的产业集群，在高新技术(shù)产业培育、上市公司集聚及劳动力吸引(yǐn)等方面均具有相对优势，可对产业(yè)链相关企业(yè)形成正向的辐射作用，进而(ér)促进产业聚集发展。但西部地区相对较低的平(píng)均工资对企(qǐ)业来说意(yì)味着用人(rén)成本的优势，在(zài)承(chéng)接产业转移方面具有一定吸引力。

　　国家经(jīng)济高质量发展需要新动能，区域税收增长潜力主要受增量端影响(xiǎng)。高新技术产业是国家产业未来发展(zhǎn)的重要(yào)动力，代表了先进的生(shēng)产力；上市公司一般为行业内领先企业，对产业(yè)链发展起到辐射带动(dòng)作(zuò)用。此外，而劳动力(lì)薪酬差异将带动就业人口流动(dòng)，从(cóng)而为区域(yù)产业发展提供生产力要素支持。

　　东部地区目前(qián)已(yǐ)形成了代表国家先进制造业的产业集群，以国家级(jí)高新(xīn)区为例，其所代(dài)表的国家级先进产业涵盖新能源、装备制造、生(shēng)物医药及电子信息等，为区域产业聚集和发展提供了动力(lì)。截至2024年5月末，我国国家级高新技术开发(fā)区总数为168个，超过40%分(fēn)布在东部地区，其中江苏、广东和山东省(shěng)分(fēn)别拥有17个、14个和13个，西部地区除四川和陕西省数量较多外(wài)，大(dà)部分省份的数量为1~2个。

　　技(jì)术创(chuàng)新是产(chǎn)业(yè)结构调整与升级、增长方式转变的重要驱动因素。从国际先进经验来看，推(tuī)动附加值高、能源消耗低的新兴产业(yè)发展，可以为经济增长提供(gōng)新的动力。2023年，全国研发支(zhī)出占GDP的比重(zhòng)为2.64%，大部分东部地区省份在年度研(yán)发支(zhī)出方面保持较高水平，而(ér)大部分西部地(dì)区省份均低于全国平均水平。

　　东部地(dì)区上市公司数量和市值相对较高，优质上市公司作为产业链核心，可对(duì)产业链相关企业形成(chéng)正向的辐(fú)射作用，进而促进产业聚集发展(zhǎn)。截至2024年6月13日，东部地(dì)区A股上市公司(sī)共3844家(jiā)，总(zǒng)市值为(wèi)60.95万亿(yì)元，按(àn)市值(zhí)排(pái)序的前五大行业分别为货币金融服务、计算机通信和其他电(diàn)子设备(bèi)制造业、电(diàn)气(qì)机械和器材制造业、专用设备(bèi)制造(zào)业(yè)、软件和信息(xī)技术服(fú)务业；西部地区(qū)A股上市公司共623家，总市值为10.21万亿(yì)元，按市值排序的前五大行业分别为(wèi)酒、饮料和精制(zhì)茶制造(zào)业、化(huà)学(xué)原料和(hé)化学制品(pǐn)制造业、医药制造(zào)业、电气机(jī)械和器(qì)材制造业、有色金属(shǔ)冶(yě)炼和(hé)压延加工行业。

　　地(dì)区工资水平差(chà)异与劳动力流动产生的(de)聚集效应相关。一方面，先进技术产业通过比较优势可获得较高的企业利润，从而(ér)带动员工薪资的提升，吸引更多高技能劳动力的流入，伴随劳动力要素的流动进一步(bù)提升区(qū)域产业(yè)的(de)聚集程度；另一方面，相(xiāng)对较(jiào)低的(de)平均工资(zī)对企(qǐ)业来说意味着更具优势(shì)的用人成本，在承(chéng)接(jiē)产业转移方面具有一定吸引力。2023年，东部地区在城镇私营(yíng)及非私营单位的工资(zī)水平都明显高于全国(guó)平均水平，但增速(sù)方面呈现出差(chà)异收(shōu)窄的趋势。

　　东西部城投债务风(fēng)险化解展望

　　（一）东部地区化债展望

　　东部地区(qū)城投(tóu)企(qǐ)业债务体量(liàng)虽(suī)然(rán)相对较大(dà)，但其产业发展(zhǎn)进程相对(duì)领先，以服务业为主的第三产业总产值相对较高，因受自然条件的约束较少，税源(yuán)基础相对较好(hǎo)。化债具体路径包括：

　　第一，作(zuò)为我国高质量发展的(de)“第一梯队”，凸显产业(yè)集聚发展优势。可进一(yī)步聚集资本、技术等要素，通过城市群方式形成梯度产业的辐射，促进区域协同发展；在全球化的格局中，打造世界级产业集群，在高新技术产业、高端装备制造(zào)等国家战略产业中提升竞争力，持续提升自身产业创税能力。

　　第(dì)二，依托产业发展(zhǎn)优(yōu)势，加(jiā)速城投转型发展。东部地区产业资(zī)源(yuán)具备(bèi)相对优势，通(tōng)过参(cān)与股(gǔ)权投资方式实现自身转型和促进地方(fāng)产业经济发展是(shì)其合理选择6；走在前列的产业投资(zī)类国企或可率先剥离政(zhèng)府融资平台(tái)功能，不再依赖政府信用，转而(ér)通过(guò)自身实力完成市场化运营。

　　第三(sān)，防(fáng)范短期债务偿付(fù)风(fēng)险，完善债务应急(jí)体系。相关政府部门需加(jiā)强(qiáng)沟通协调，利(lì)用(yòng)好中央再融资债券等政策工具以及金融(róng)机构(gòu)超长期贷款等金融工具，统(tǒng)筹做好一(yī)揽(lǎn)子化债方案(àn)。

　　（二(èr)）西(xī)部地区化债展(zhǎn)望

　　针对西部地(dì)区现阶段相对较高的债务(wù)压力，在国家持续推进西部(bù)大开发的政策支持背景下，西部(bù)地区在债务风险化解方面，可结合自身(shēn)资源特征采取多种措施。

　　第一，承(chéng)接东部地区产业转移，提升(shēng)区域(yù)创税(shuì)能力。可利用(yòng)国内分工调整、东部沿海产业向西部转移的机遇(yù)，开展(zhǎn)产业精准招商，切实提升区域营商环(huán)境(jìng)，加强政策保障，主动(dòng)承接(jiē)东部产业转移，提升区域创税能(néng)力，并在产(chǎn)业转移过程中实现自(zì)身产业结构调整和优化。

　　第二，谨慎考量自身偿债能力，控制(zhì)区域城投债(zhài)务增长速度。西部地区(qū)城投平台不(bù)宜大规模超前举债进行投资建设，应更加严格审慎地(dì)对地方建设项目进行审核和论证，充(chōng)分考虑自身债务承担(dān)能力和后续资金平衡的实现(xiàn)预期，加(jiā)强投后管(guǎn)理。同时，在融资渠道方面，不过度依赖于城投(tóu)企业债务融资，在完善市场机制的前提下，引入更多社会资本参与或提升股权类投资占比，防范过(guò)度(dù)举(jǔ)债引发的债务隐患和风险。

　　第三(sān)，结合监管(guǎn)政策要求和地方实际，营造稳定(dìng)的(de)区(qū)域融资环境。应在地(dì)方政府指导下加强与银行的(de)合作(zuò)，通过债务重组等方式使刚性兑付(fù)软着陆，避免刚性(xìng)债务出险对区(qū)域融资(zī)环境造(zào)成冲击。

　　注：

　　1．本文将按照国家统计局对我国区域(yù)的划分标准(zhǔn)，将(jiāng)全国(guó)31个省（直辖(xiá)市及自治区）分为东部地区（北京(jīng)、天津、河北、上海、江(jiāng)苏、浙江、福建、山东(dōng)、广东、海南(nán)）、中部地区(qū)（山西、安(ān)徽、江西、河南、湖北(běi)、湖南）、西部地区（内(nèi)蒙古、广西、重庆、四川(chuān)、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及东北地(dì)区（黑龙江、吉(jí)林、辽宁）。

　　2．统计口径为Wind城投债(zhài)全部发行人，有息债务合计未剔(tī)除(chú)母(mǔ)子公司财务数据重叠部分(fēn)，下同。

　　3．全口径(jìng)政府债(zhài)务为地方政府债务余额(é)及(jí)地方发债城投企业有息债(zhài)务合计。

　　4．详见联合资信于(yú)2022年(nián)11月发布的《城投企业非标风险事件实证分析》。

　　5．本部(bù)分数据主(zhǔ)要给予国家统计局发布的《中(zhōng)国统(tǒng)计(jì)年鉴》及各省发布的省级统计年鉴，最新数据节点均为(wèi)2022年。

　　6．详见联合资信于2023年11月发布的《东(dōng)西部地区城投企业股权投资转型分析(xī)》。

　　◇ 本文原载《债券》2024年8月刊

　　◇ 作者：联合资信　丁继平　陈婷　杜晗

　　◇ 编辑：刘爽　杨馥竹　鹿宁宁

责(zé)任编辑：赵思远

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