橘子百科-橘子都知道 【深度】使用权抵押难获 人大授权，宅基地改革寻找新突破口
【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口s-style="font-L">我 国(guó)启动 新一轮农村(cūn)宅基地制度(dù)改革试点以(yǐ)来，如何破解(jiě)宅基地(dì)流转难(nán)题(tí)
近期(qī)发(fā)布的全(quán)国人大(dà)常委会公报透露，关于授权改(gǎi)革(gé)试点地区暂时(shí)调 整实施民法典关于宅基地使用(yòng)权不得抵(dǐ)押的规定，允许农户开展宅基地使用权(quán)抵押贷款的(de)法律草案，在搁置审议2年后(hòu)，最终被终(zhōng)止审(shěn)议。全(quán)国人大常委会(huì)宪法和法律委(wěi)员会经研究认为，宅基地使用权抵押问题比较复杂，需要(yào)在党中央明确下一(yī)步改革部署后(hòu)，再统筹考虑有关授权试点问(wèn)题。
宅基(jī)地制度改革已成为(wèi)农村(cūn)“三块地”改革中最(zuì)为艰难的领域。在专家(jiā)看来，二十届三中全会《中共中央 关于进一步全面深(shēn)化改革 推进中国式现(xiàn)代化(huà)的决定》（简称《决定(dìng)》）公布后，农 户住房(fáng)和闲置(zhì)宅(zhái)基地盘(pán)活利用(yòng)将成为宅基地制度改革新的切入口。
终(zhōng)止审议
“宅基地改革试点已经(jīng)结束了，改革报告(gào)也已提交给(gěi)省里，对于下一步(bù)怎样安排，我们也在等待，一切都是未知数(shù)。”东部某省被列入(rù)新(xīn)一(yī)轮(lún)宅基地制度改革试点地区的农业农村部门相关负责人(rén)对界面新闻表示。
该试点地(dì)区此前因探索农村宅基地使用权抵押改革成效显著，曾被多家媒体(tǐ)宣传报道。上述负责人介绍，前几年关于宅基地制度改革(gé)确(què)实取得一些进展(zhǎn)，但(dàn)是(shì)全国人大常委会审(shěn)议授权草案没能通过后，按照法律规定宅 基(jī)地使用权是(shì)不能抵押贷款的，所以在农业农村部的要求下，地(dì)方改 革也及时停(tíng)止了。
全(quán)国人大常(cháng)委会公(gōng)报(bào)介绍，这 份草案 全称为《关于授权(quán)国(guó)务院在(zài)北京市昌平区等(děng)农村宅基地制度改革试点地 区行政区域暂时调整实(shí)施有关法律规定(dìng)的决定》，于2022年6月提交十三届全国人大常委会第三十五(wǔ)次会议审议。
公报 称，审(shěn)议过程(chéng)中(zhōng)，有的常委委员提出，宅基地使用权抵押问题比较复 杂、敏感，各方(fāng)面意见不完全(quán)一致(zhì)，建议慎重考虑。鉴 于这一情况，经报(bào)党中央同意，委员长会议决定草案(àn)暂(zàn)不交付(fù)表决。
此(cǐ)后，国务院办公厅曾提(tí)出，农村宅基地制度改革宜审慎推(tuī)进(jìn)，鉴于本(běn)轮试点距结束(shù)期限已不足(zú)一年，建议由农业(yè)农村部、中国人民银行(xíng)会同有关方面深入研究(jiū)全国人(rén)大常委会审议中提出的有(yǒu)关重点问题，认真总(zǒng)结试点工作，研究提出是否继续试点探索的(de)意(yì)见建议(yì)，按程序报党中央，待明(míng)确下一步改(gǎi)革部署后，再统筹考虑草案审(shěn)议安排相关问题。
2024年6月(yuè)17日(rì)，全国人大常(cháng)委会(huì)宪法和法律委员会向(xiàng)委 员长会议作(zuò)出关于终止 审(shěn)议草案的(de)报(bào)告，委(wěi)员长会议审 议通过了报告。
“由全国人大常委(wěi)会授权开展的改革试点，才可以调整(zhěng)现(xiàn)行法律规定(dìng)，由于民(mín)法典明确规(guī)定宅基(jī)地使(shǐ)用权不可以(yǐ)抵押(yā)，所(suǒ)以秉持‘重大改革均须于法有据’的原则，这(zhè)项授(shòu)权草案被终止审议，说明至(zhì)少在目前这(zhè)个阶段，突破现有法(fǎ)律框架以实(shí)施宅基地使用(yòng)权抵押改革的条件尚 不成熟。”广(guǎng)东外语外(wài)贸大学(xué)土地法制研究院助理研究(jiū)员曹益凤博士对界面新(xīn)闻表示。
十八(bā)届三(sān)中全会以来(lái)，我国主要推进了(le)两轮农村宅基地制度改革试点。
第一轮改革启动于2015年，全国33个县(xiàn)（市(shì)、区）开展了农(nóng)村宅基地制度(dù)改革试点工作，并于2019年底结束。2018年，中央“一号文(wén)件”提出，“以探索宅基地(dì)所有权、资格权、使(shǐ)用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅(zhái)基(jī)地制度改革试点。2020年8月，“两办”印发(fā)《深化农村宅(zhái)基地(dì)制度(dù)改革试点方案》。随(suí)后，全国104个县（市、区）和3个地级市启动第二轮农村宅基地制度改革(gé)试点。
2021年(nián)2月(yuè)，时任中央农办秘书局局长吴宏耀在国新办新闻发布(bù)会上表示，新一轮农(nóng)村宅基地制度改(gǎi)革试点的核(hé)心是(shì)要探索宅基(jī)地所(suǒ)有权、资格权、使用(yòng)权分(fēn)置实现形式。在试点中，着(zhe)眼保护进城落户农民宅基地权益，要探索(suǒ)农户宅基地资格权的保障机制，同时，通过(guò)探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加(jiā)农户的财产性收(shōu)入(rù)。
此次授权草(cǎo)案被终止审议后，宅基(jī)地使用权(quán)抵押改革未来该如何推进？曹益凤认为，从中(zhōng)央(yāng)农办、农业农村部引领(lǐng)的第二轮深化宅基(jī)地制度改革试点工作(zuò)来看，各地主(zhǔ)要是在现行法律框架内开展(zhǎn)探索。如果缺乏全(quán)国人大常委会授权，推进宅基地(dì)使用权抵押的改(gǎi)革将与(yǔ)民法典的规定(dìng)相冲突，从而使改革失去法律基础。“如果不突破现(xiàn)行法律(lǜ)规定，宅基地流转 就只(zhǐ)能在本集 体经济组织内部进行。”曹益凤说(shuō)。
流(liú)转受困
宅基地使用权抵押改(gǎi)革究竟难在哪？曹益凤指出，问题症(zhèng)结仍然是(shì)要破解宅基地使用权对外转让这一难题(tí)，这也是几次改革试点面临的主(zhǔ)要难点。
她表示(shì)，此前首轮改革中，各地对宅基地(dì)对外流转已有探索，但是当时并未形成可(kě)复制、可推广的经(jīng)验，比(bǐ)如仅在流(liú)转范围上，全国试点地区的做法就千差万别。第二轮改革(gé)主 要在现行(xíng)法(fǎ)律(lǜ)框架下(xià)进行，宅基地流转方面更难有(yǒu)实质性突破 ，调研发现，部分试点地区的(de)宅基 地流转探索主要局限于本集体(tǐ)经济组(zǔ)织内部成员，并且这些成员还需要符合宅基地 使(shǐ)用权申请条(tiáo)件。这也(yě)是目 前我(wǒ)国有关宅(zhái)基地的法律(lǜ)规 定所呈现的共同(tóng)倾向。
界(jiè)面新闻注意(yì)到，近年来不断有试点地(dì)区在尝试(shì)扩大宅基地流(liú)转范围(wéi)。
第一轮宅 基地制度改革中，湖南省浏阳市(shì)作为试点地区 ，曾探索允许(xǔ)农村宅基地使用(yòng)权(quán)在县域内流转。第二轮改革 试点(diǎn)启动前，2022年6月，浙江省绍兴市柯桥区峡山村村委(wěi)会举办(bàn)了一场宅基地拍(pāi)卖会，只要是绍兴市范围内拥有农村宅基地资(zī)格(gé)权的人都可以参与竞拍(pāi)。此次竞拍会共有15块宅(zhái)基地总面积13429.3平(píng)方(fāng)米，竞拍累计金(jīn)额高达576.8万元。
曹益凤表示，宅基地使用权抵(dǐ)押改革能(néng)否顺利推进，关键还在于农村房屋及其(qí)宅基地能(néng)否变现，能(néng)否进入市场流(liú)转。在目前的制(zhì)度背景(jǐng)下，宅基地流(liú)转很难突破。因为现有法律规定宅基地使用权主要(yào)由(yóu)成(chéng)员申(shēn)请(qǐng)取(qǔ)得，即 使是 因房屋流转产生的宅基地使用权流转，其 受让人也(yě)必须符(fú)合宅基(jī)地使用权的申请条(tiáo)件，这样导致宅基地流转范围大(dà)大限缩。加之宅基(jī)地使用权一般可基于成员身份无偿(cháng)取得，自然也会影响 此类流转的(de)积极性和(hé)农房及其(qí)宅基(jī)地正常价值的实现。
某高校(xiào)一(yī)位要求匿名的农村改 革专(zhuān)家对界面(miàn)新闻表示，关于农村(cūn)土地制度改革中，宅基(jī)地(dì)改革面临的争议最多，各方分歧也比较大。
该(gāi)专家表示，比如关于(yú)宅(zhái)基地资格权，人们在理解上(shàng)就有狭义和广义的区分，甚至会把 宅基(jī)地使(shǐ)用权本身也(yě)包含进去。关于资格权定性，基本上认(rèn)为是属于成员权，这(zhè)是主流学说，也有观点认为是用益物权等，但(dàn)都不是主流的观点。至于使用权，争议就更大，到底是所(suǒ)有权上派生出的不动产用益(yì)物权，还是宅基地使用权派(pài)生出的次(cì)级用益(yì)物(wù)权，是(shì)否包括债权性的法定租赁权，各方观点很难(nán)统一(yī)。
我国(guó)目前在(zài)推进(jìn)的承包地流转改(gǎi)革进展(zhǎn)相(xiāng)对顺利(lì)。据国 家统计局数据，截至2022年，全国已有(yǒu)1474个县（市、区(qū)）建(jiàn)立流转(zhuǎn)市场、约2.2万个乡镇建立流转(zhuǎn)服务(wù)中心，全国家庭(tíng)承包耕(gēng)地土地经营权流转面积已超5.32亿亩。
上述匿名专家表示，宅基地改革(gé)相对承包地改革更加复杂。承(chéng)包地(dì)“三权分置”中，承包权和 经营权分离就是基于流转的事实成立的，但是(shì)宅基地的使用权和资格权如(rú)何分离就(jiù)很 难界定。
“承(chéng)包地改革面(miàn)临的阻力比较(jiào)小，因为(wèi)农民通过土地的收入占比少，不是特别在(zài)乎，所以对改革结果接受度更高，但(dàn)是宅基地不一样，农民把十 几年(nián)甚至一辈(bèi)子的(de)财富积蓄都放在住房上了。”该专(zhuān)家表示，宅(zhái)基地制(zhì)度改革是目前“三块地(dì)”改革中比较慎重(zhòng)，而且是推进速度比较(jiào)慢的，说明农民对宅基地高度重(zhòng)视(shì)，中央(yāng)推进改(gǎi)革也是试图寻(xún)找比较慎重(zhòng)稳妥 的方式。
盘活利用
“宅(zhái)基地(dì)‘三权分置’从2018年提(tí)出到现在(zài)，依然没有形(xíng)成法律化的表达(dá)，说明(míng)分歧和争议还很大。但是(shì)，不管(guǎn)怎么争议，盘活利用闲置宅基地，这是没(méi)有争(zhēng)议的，也是大的改革方向。”上述匿名专家表示。
早在2017年时中国社科院农村发展研究所发布《中(zhōng)国农村发展报告（2017）》透露，全国农村居民点闲置用地面积(jī)已(yǐ)达3000万亩。近年来，随着中国农业人口市民化进程(chéng)加快，这一数据又有大幅增加。
2024年中央“一(yī)号(hào)文件”提出，稳慎推进农村宅(zhái)基地制度改革。同时，鼓励以出租、合作开(kāi)发、入股经营等方式盘活(huó)利用农村资源资产。二十届三中全会通过(guò)的《决定》则明确(què)，允许农户合法拥 有的 住房通过出租(zū)、入股、合作等方式盘活利用。
国(guó)务院发展研究中(zhōng)心(xīn)农村经济研(yán)究部部长(zhǎng)叶(yè)兴(xīng)庆近期(qī)在《中国农村经 济》2024年第9期撰文(wén)指出，未来5年深化农村土地制度改革的着力点，在(zài)农村宅(zhái)基地方面主要(yào)是聚焦(jiāo)农户住房盘活利用。
叶兴庆表示，与十八届三中全会直(zhí)接触及农村宅基地制度的改革策略不同(tóng)，二十届三中全会《决定》从盘活利用农户合法拥有的住房切入。但是，这并不意味着(zhe)农村宅基地制度(dù)改革就此(cǐ)止(zhǐ)步。十八届三(sān)中全(quán)会以(yǐ)来，在(zài)两轮农(nóng)村宅基地制度(dù)改革试点 所开展的探索中，有些(xiē)基(jī)本成熟，可以转化为全(quán)面实行的制度安排；有些风(fēng)险没有(yǒu)充分暴(bào)露、各(gè)方面认识分歧较大，需(xū)要(yào)继续探索。即便 是围绕(rào)通过(guò)出租、入股、合作等方式盘活利用(yòng)农户合法拥有的住房，也需(xū)要在关键环节上进(jìn)行改革探索。
曹益凤表示，盘活(huó)利用农村闲(xián)置(zhì)房屋和(hé)宅基地本身就是“三权分置”改(gǎi)革的重要内容。此举对于解决(jué)土地资源浪 费、增加(jiā)农民(mín)收入、推动农(nóng)村产业升(shēng)级和促进城乡一体化发展等方面 具有重(zhòng)要意义。各地应根据实(shí)际情况，积极(jí)探索(suǒ)和创新盘活(huó)利用闲置农房及其宅基地的(de)有(yǒu)效途径和政策措施。
上述匿名专家表示(shì)，随着很多(duō)农(nóng)村剩余(yú)劳动力进城落户，农(nóng)村剩余的(de)宅基地会(huì)越来越多，闲置废弃的宅基地肯定需要盘活，这就成为目前改革的(de)主(zhǔ)攻方向(xiàng)。当前，政策取(qǔ)向仍相对保守(shǒu)，对(duì)于盘(pán)活利用(yòng)也主要是利用(yòng)出租、入股和合作三种方式，并不包括转(zhuǎn)让。因为，转(zhuǎn)让(ràng)就涉及(jí)到是转让(ràng)给本村集体经济组织成员，还是转让给城(chéng)市人员(yuán)或本(běn)地(dì)人 员，会面临法律掣肘。
曹 益凤认为，一方面，在农(nóng)村社会保障尚未全(quán)面 建立的当下，包括宅基地在内的土地使用权确为(wèi)农民提供了最基本(běn)的 生产生活保障。另一方面，农(nóng)村房屋及其宅(zhái)基地正不断(duàn)突破居住保障功能的限制，尤其是城中村、近郊村的农村房(fáng)屋被用以对(duì)外出租，发展乡村旅游、精(jīng)品民宿、农家(jiā)乐等，逐(zhú)渐彰显出财产价值。所以，宅(zhái)基地(dì)制度改革(gé)需要在其(qí)承载的居住保障功能与其作为土地 资(zī)源本身(shēn)的财产功能上寻找平衡点 ，宅基地社会保障的核心功能不能抛弃，在此前提下肯认(rèn)“房地一体”中的宅基地经济利(lì)用价值(zhí)。
“中央(yāng)政策(cè)之所以强调(diào)不(bù)以农户退出农村(cūn)‘三权’作为进城落户的条件(jiàn)，是因为他们在(zài)市民化过程中还没能享受到稳定(dìng)的城(chéng)市社会保障。此时(shí)如直接切断他们与农村土地的(de)联系，那么，没(méi)有办法完 成(chéng)市民化，或者在市民化过程中失败的(de)人，可能成为不稳定因素。目前农村土地不 单承载了(le)对种地农民的社(shè)会保障功能，对进城农民的市民化也起到托举作用，可保证(zhèng)他们完成市民(mín)化之前或者城市社会保障发展到对其全覆盖之前，不至于流离失所。”曹益凤说。
宅基地制度改革未来如何寻找新突破口(kǒu)？“后续还是(shì)要多关注实践层面的进展，要看有没有(yǒu)更稳妥的(de)方式和举(jǔ)措，要看有没有新 的创举可以进行提炼和推广。”上述匿名专家称，这项探索可(kě)能会比较漫(màn)长(zhǎng)，需要保 持(chí)历史的耐心，等待一个自然而然的过(guò)程。
责任编辑：何(hé)松琳
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非常不错
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是吗
真的吗
哇，还是漂亮呢，如果这留言板做的再文艺一些就好了
感觉真的不错啊
妹子好漂亮。。。。。。
呵呵，可以好好意淫了