债务化解再出“新表述”？

【天(tiān)风研究·固收】孙彬(bīn)彬/孟万林

摘要(yào)

近日，据财新报道，多地成
立“砸锅卖(mài)铁”工债务化解再出“新表述”？作专班，引发市场关(guān)注。

什(shén)么是“砸锅卖铁”？

“砸锅(guō)卖
铁”指的是盘(pán)活资源，核心是落实“一揽子化债政(zhèng)策”，通过存量资源盘活(huó)、处置进行债务化解(jiě)。

这并非政(zhèng)策文件(jiàn)首次提及。2023年12月发布(bù)的“47号”文中，已然出现“‘砸锅卖铁’全力化解地方债务风险”的表 述，此后，多个(gè)省份的相关(guān)文件中也已经有(yǒu)“砸(zá)锅卖铁”的相(xiāng)关表(biǎo)述(shù)。

如(rú)何(hé)理解(jiě)“砸锅卖铁”？

从债务化解的方式来看，可以归纳为(wèi)①筹集资金偿还债务，②借新还旧、展期等方式实现(xiàn)债(zhài)务(wù)滚续，③争取上级财政支持或救助，④破产重整或清算(suàn)。

“砸锅卖铁”作为(wèi)中(zhōng)央政策文件中的(de)表(biǎo)述，是自上而下推(tuī)动(dòng)地(dì)方各级政(zhèng)府进行债务化解、压实各级政府化债责任的形象化(huà)表述。既包含债务化解方式①，也应该包(bāo)含各级政府(fǔ)动用各(gè)类资源，推(tuī)动 债务滚(gǔn)续的方式②。

为什么要“砸锅卖铁”？

首先(xiān)，地方(fāng)债(zhài)务高企；其次，中央(yāng)政府对(duì)隐(yǐn)债化解(jiě)有明确要求；最(zuì)后，地方财政面临较为严重的压力。

盘活存量资产，做了(le)什么？

盘(pán)活存量资(zī)产(chǎn)可能主要有三个路(lù)径：（1）出让行政事业单(dān)位的实(shí)物资产；（2）出让所持有的企业国有企业和(hé)金融(róng)类企业的股权；（3）利用当地的(de)资源，如水(shuǐ)资源(yuán)、矿(kuàng)资源等，进行(xíng)开发(fā)权或者经营(yíng)权的转让。

盘活存量(liàng)资产的成(chéng)果可能在(zài)一般公共预(yù)算收(shōu)入中的国有资(zī)源（资产）有(yǒu)偿使(shǐ)用收入(rù)和国有资本经营收(shōu)入中有所体现(xiàn)。2023年绝大(dà)部分省份实现了合(hé)计数较(jiào)大幅度的(de)正增长，其中吉林同比(bǐ)增长149%，青海、陕西、内蒙古、湖北(běi)增速也在50%以(yǐ)上。

如何看待“砸锅(guō)卖(mài)铁”？

“砸锅卖铁”盘活存量(liàng)资产，或许能够短(duǎn)期在局部或者(zhě)边际上(shàng)，改善财政和债务压力。但(dàn)盘活和(hé)处置(zhì)过程对经济或(huò)者社会预期或有影响，“砸 锅卖铁(tiě)”的同时
，地方总体财(cái)政压力(lì)依然较大。

地方化债的关键，还是在于开源、增收(shōu)，增强地区经济实力和经营(yíng)效率，同时可能也(yě)需(xū)要中央在适当的(de)时候进一步给与支持，如增(zēng)加发行特(tè)殊再融资债、增发专项债、扩大专项债使用范围等。

整体而言，这一表述(shù)，一方面(miàn)体现政府化债的决心，另一(yī)方面(miàn)也体现出对应(yīng)的
压力。当然，考虑到一揽(lǎn)子化债等
或有支持，对城(chéng)投债，我们仍然可(kě)以乐观看待。

近(jìn)日，据财新报道(dào)，重庆市璧山区等多地成立“砸锅卖铁”工(gōng)作专班，引发市场关注。

1.什么是“砸锅卖(mài)铁”？

这里的“锅”和 “铁”，指的是地方存量闲置或者使用(yòng)效率不高(gāo)的国有资源(yuán)，“砸(zá)锅卖铁”指的是盘活资源，核心是落实
“一揽(lǎn)子化(huà)债政策”，通过存量资源盘(pán)活、处置(zhì)进行债务化解。

这是第一次出(chū)现吗？

实际上，“砸锅卖铁”一(yī)词并非第一次出现(xiàn)，2023年12月国务(wù)院办公(gōng)厅印发《重点省份分类加(jiā)强政府投资项目管理办法(fǎ)(试行)》（即“47号文”），将天津、内蒙(méng)古、辽宁 、吉(jí)林、黑龙江、广(guǎng)西、重庆、贵州(zhōu)、云(yún)南、甘肃(sù)、青海、宁夏(xià)等12个地区列为重点省(shěng)份，要(yào)求重点(diǎn)省份“砸(zá)锅卖铁(tiě)”全力化解 地方债务风险，同时严控新建(jiàn)政府投资项目 。

此后，多个省份的相(xiāng)关文件(jiàn)中也已经有“砸锅卖铁”的相关(guān)表述。如(rú)2024年佳(jiā)木斯市政(zhèng)府预算公开中提出，“通(tōng)过‘砸(zá)锅卖铁’盘活(huó)行政事业(yè)和国有企业闲置资产、申请特殊再(zài)融资债券等方式妥 善化解 存量债务(wù)，确(què)保2024年不 发生(shēng)债务“爆雷”事件，牢牢守住不发生政府债务风险底线。”

2.如何理解“砸锅卖铁”？

首(shǒu)先(xiān)，我们回顾从(cóng)2018年隐性(xìng)债务认定以来(lái)，隐性债(zhài)务的6种主要化解(jiě)方式，主要包括：

（1）安(ān)排财政资金偿还：安排(pái)年度预算资金、超收收入、盘活财政(zhèng)存量资金 等偿还的债务(wù)规模；（2）出让政(zhèng)府股权以及经营性国有资产权益偿还：通(tōng)过出(chū)让相关股权取得收益偿还的(de)债务规模；（3）利用项目(mù)结转资金、经营收(shōu)入偿还：由企(qǐ)事业单位利用项目(mù)结转资金、经营收入偿还（不含财政(zhèng)补助资金）的债(zhài)务规模(mó)；（4）合规转化为企业经营性债务：将具有稳定现金流的债(zhài)务合规转化(huà)为企(qǐ)业经营性债务的规模；（5）借新还旧、展期等(děng)方式偿还：由企事业单位协商(shāng)金融机构通过借新还旧、展期等方(fāng)式偿还的债务规模；（6）采用破产重整或清算(suàn)方式化解：对债务单位进行破产重整，并按照(zhào)公(gōng)司法(fǎ)等法律法规(guī)进行(xíng)清算，相应(yīng)化解的债务规模。

当前，“一揽子化债政策”之下，债务化解(jiě)的方
法实际可以结合(hé)上面几种隐
债的化解(jiě)方式进(jìn)一步归纳为四种：

1、筹(chóu)集资金偿还债务，如政府安排年度预算资金、盘
活财政存量结(jié)余资金偿还，出让政(zhèng)府股权(quán)以及经营性国(guó)有资产权益偿还，利用项目结转资金(jīn)、经营收入偿还；

2、借新还旧、展期等方式实现债务滚续；

3、争取(qǔ)上级财政支持或救助(zhù)，如(rú)争取(qǔ)特殊再融资债额度、特殊新增专 项债额(é)度(dù)等(děng)，将债务显性化，绑定更(gèng)高层级(jí)政府的信用(yòng)；

4、破产重整或清算。

“砸锅卖铁(tiě)”既可以理(lǐ)解为上述方式1中的“筹集资金偿还债务”，也可以理解为(wèi)方式2中的通过动用各(gè)种资(zī)源“实(shí)现债务滚续”。

因而，这一表述的背后，本质上是中央、地方(fāng)（省市县）等各级政(zhèng)府对于化债责任的层层压实。既要防止系统性
金融风险，又要防范上级政府对于下级政府无差别救助下的道德风险。要实现 风险可控(kòng)范围内，自上而下要求地方政府承(chéng)担化债的主体责任，“谁家孩子谁家抱”，避免出现“逃废债”情形(xíng)。

3.为什么要“砸锅卖铁”？

首先，地方债务高企。截(jié)至2024年6月末，全国地方政府债务(wù)余额为42.61万亿，城投平台有息债(zhài)务为(wèi)62.19万亿，地方政府债务负担较重。

其次，中央政府对(duì)地方(fāng)政(zhèng)府债务有监管(guǎn)红(hóng)线。2019年，国办函“40号文”提出，“目标是10年内隐性债务化解为零”，根据推算，大致要求2028年隐债清零。同时(shí)，中央政府对违规新增隐债行(xíng)为0容忍。2023年11月，中央(yāng)对8起地方隐性债务违规新(xīn)增的案例进行了通报，持续强(qiáng)化隐性债务查处问责力度。

最后，地方财政面临较为严重(zhòng)的压力。这一点，我们可以通过各(gè)地审(shěn)计报告(gào)、半年度(dù)预算报告观察到(dào)。

4.盘活存量资产，做了什么？

盘活存量资产，是各地政府化解债(zhài)务的(de)重要方(fāng)式。2023年各地政府工作报告(gào)和财政(zhèng)预算报告中，盘活(huó)存量(liàng)资产是出现频次最高(gāo)的化(huà)债方式之(zhī)一。

同时(shí)，也有多个省(shěng)份在2024年上半年的财政预算执行(xíng)报告中强调盘活存量资产的重要性以 及未(wèi)来的工作方向(xiàng)。

4.1. 地方盘活存量资产有哪些
方式？

2022年5月19日，国务 院(yuàn)办公厅下发《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产(chǎn)扩大有效投资的意见国办(bàn)发〔2022〕19号》，提出了盘活存量资产的七种方式(shì)。

重点分为(wèi)三个方面：

一是(shì)盘活存量规模(mó)较大
、当前收益较好或(huò)增(zēng)长潜力较大的基础设施(shī)项目资产，包括交通、水利、清洁(jié)能(néng)源、保障性租赁住房、水电气热等市政(zhèng)设施、生态环保、产业(yè)园区、仓储物流、旅游 、新型基础设施等。

二(èr)是统筹盘活存量和改扩建有机(jī)结合的项目资产(chǎn)，包括综合(hé)交(jiāo)通枢纽改造、工业企业退城进园等。

三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目(mù)资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以(yǐ)及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

4.2. 地方政府能够运用哪些国(guó)有资(zī)源？

首先，是行政(zhèng)事业单位的实物资(zī)产，如闲置的房屋、办公楼、土地、车辆(liàng)等，方式一是(shì)直接出让(ràng)，如(rú)土地的招拍挂(guà)，方(fāng)式二是(shì)通过特许经(jīng)营权(quán)授 予的方式，一次性或者分(fēn)批获取现金(jīn)流；

其次，可以通过出让所持(chí)有的企业国有企业和金(jīn)融类企业的股权的方式，或者直接处置国(guó)有企业(yè)的资(zī)产来获(huò)取收入(rù)；

再者(zhě)，可(kě)以利用当地的自然资源，如水资源、矿(kuàng)资源等，进行开发权(quán)或者经营权的转(zhuǎn)让。

根据各省国有资产管(guǎn)理情况(kuàng)报告显示
，江苏、浙江、广东、山东等地的地方国有资源(yuán)相对较多(duō)，资(zī)产总额在25万亿以上(shàng)。除了三资企业(yè)资产(chǎn)和权益之外，国有(yǒu)自然资源(yuán)资产，如水、矿产、森林等经过(guò)整合(hé)开发，也可以作为(wèi)政府财政资金来(lái)源之一。

4.3. “砸锅卖(mài)铁”有何成果？

根据财政部《2023年(nián)政(zhèng)府收支分类科目》（财预[2022]107号），盘活存量资产的 成果可能在一般公共预(yù)算(suàn)收入中的(de)“国有(yǒu)资源（资(zī)产(chǎn)）有偿使用(yòng)收入”“国(guó)有资本经营收益(yì)”等(děng)科目中体现(xiàn)。

广东(dōng)、山东、四川2023年一(yī)般公共预(yù)算收入中的国有资源（资产(chǎn)）有偿(cháng)使用收入和国有资本经营收入合计突(tū)破千亿，位于全国前列，河北、江苏、安徽也在七百亿(yì)以上(shàng)。从同比增速上来看(kàn)，绝大部(bù)分省份实现了较大幅(fú)度的正增长，其中吉林同比增(zēng)长149%，青海、陕(shǎn)西、内蒙古、湖北增速也(yě)在50%以上。

5.再看(kàn)“一揽子化债政策”

5.1. 已经做(zuò)了什么？

2023年(nián)7月24日中央政治(zhì)局会议提出“一揽子化债政(zhèng)策”，一(yī)系列债务置换方式相继落地：

①银行贷(dài)款置换

2023年12月8日，农行渝北支行牵头的首笔(bǐ)5000万元置换存量非标债务“银团贷款”，在渝北区属(shǔ)国有公司重庆(qìng)空港(gǎng)经济开发(fā)建设有限公司投放落地
，这也(yě)是全市完成的首(shǒu)笔“银(yín)团贷款”置换非标(biāo)债务业务。

银行贷款置换的推进和落(luò)地，实现“以新换旧、以长换(huàn)短、以低换高”，有效降低企业融(róng)资成本，控制地方债务规模的增长。

②特殊再融(róng)资债

2023年四季度以来，特殊再(zài)融资债重启(qǐ)，合计发行规 模14,770.99亿元(yuán)，为地方政府化债提供了(le)重要支持。

③特(tè)殊新增专项债

2024年6月以来，陆续有多个省份发 行新增(zēng)地方政府专项债，但没有披露“一案(àn)两书(shū)”，推测或用于存(cún)量项目债务置换。从总量来看，已经达(dá)到4979.6679亿元，在除去提前批后的第二批(pī)中(zhōng)占比不低。

5.2. 如何看待“砸锅卖铁”？

“砸(zá)锅卖(mài)铁”盘活存量资产，或许能(néng)够短期在局部或者边际上(shàng)，改善财政和债务压力。但是从(cóng)整体财(cái)政(zhèng)收支(zhī)和债务化解处置的角度考虑，可能很难成(chéng)为主要方式(shì)。

从2024年上(shàng)半年的财政表现上(shàng)来
看，盘活资产在一定程(chéng)度上为一般(bān)公共预算收(shōu)入(rù)提供了(le)补充，2024年上半年绝大部分
省份一般预(yù)算完成进度正常。但是，盘活和处置过程(chéng)对经济或者(zhě)社(shè)会预期或(huò)有影响，我们从一般预算的税收(shōu)角度观察，上半年全国税收收入同比下(xià)降5.6%，而且土地出让收入大幅下滑(huá)，政府性基金预算收入完成(chéng)进度大部分地区都在30%以下，可见(jiàn)“砸锅卖铁”之后，地方总体财政依然具有较大的压力。

地方化债的关键，还(hái)是在于开源(yuán)、增收，增强地区经(jīng)济实力和经营效率，同时可(kě)能(néng)也需要中央在适当的时(shí)候进一步给与支持(chí)，如
增加发行特殊再融资债、增发专项(xiàng)债、扩大专(zhuān)项债使用范围等。

6.小结(jié)

近日，据财新(xīn)报道，多地成立(lì)“砸锅 卖(mài)铁”工(gōng)作专班，引发市场关注。

什么是“砸锅卖铁”？

“砸锅卖铁(tiě)”指的(de)是盘活资源(yuán)，核心是落实“一揽 子化债政策”，通过存量资源盘活、处置进行债务化解。

这并(bìng)非政策文件首次提及。2023年12月发布(bù)的“47号”文中，已然出现“‘砸锅卖铁’全力化解地方债务风险”的(de)表述，此(cǐ)后，多个省份 的相关文件中 也已经有“砸锅卖铁”的(de)相关表述。

如何理解(jiě)“砸(zá)锅(guō)卖铁”？

从债务化解的方式(shì)来看，可以(yǐ)归纳为(wèi)①筹集资金偿还债务(wù)，②借新还旧(jiù)、展(zhǎn)期等方式(shì)实现(xiàn)债务 滚续，③争取上级(jí)财政支持或救助，④破产重整或清算。

“砸锅卖铁”作为中央政策(cè)文(wén)件中的表述，是自上而下(xià)推动地方各级政府进行债务化解、压实各(gè)级政府化债责任的形象化表述。既包含债务化解(jiě)方(fāng)式①，也应(yīng)该包(bāo)含各级政府动用各类资源，推动债务(wù)滚续的(de)方式②。

为什么要“砸(zá)锅(guō)卖(mài)铁”？

首先，地方债务高企；其次，中央政府对隐债化(huà)解有明确要求；最后，地方财政面临较为严重的压(yā)力。

盘(pán)活存量资产(chǎn)，做了什么？

盘活存量资产可能主要(yào)有三(sān)个路径(jìng)：（1）出让行政事业单位的实物(wù)资产；（2）出让所持有的企业国有企业和金融类企业的(de)股权；（3）利用当地的资源，如(rú)水资(zī)源(yuán)、矿资源等(děng)，进行开发权或者经营权的(de)转让。

盘活存量(liàng)资产的成果可(kě)能
在一般公共预算收
入中的国有资源（资产(chǎn)）有偿使(shǐ)用收入和(hé)国(guó)有(yǒu)资本经营收入中有所体现。2023年绝大(dà)部分省份实现了合计数较大幅度的正增长，其中吉林(lín)同比增长149%，青海、陕西、内(nèi)蒙古、湖(hú)北增(zēng)速也在50%以上。

如(rú)何看待(dài)“砸(zá)锅卖铁”？

“砸锅卖铁”盘活存(cún)量资产，或许能够短期在局部或者边际上，改善
财政和(hé)债务压力。但盘活和处置(zhì)过程(chéng)对(duì)经济或者社会预期或有影响，“砸锅卖铁”的同时，地(dì)方总体财政压力依(yī)然较(jiào)大。

地 方化债的关键，还(hái)是在于开源(yuán)、增收，增强地区经济(jì)实力和经营效率，同时可(kě)能也(yě)需要中央在适当(dāng)的时候进一步给与支持，如增加发行债务化解再出“新表述”？(xíng)特(tè)殊再融资债、增发(fā)专项(xiàng)债(zhài)、扩大专项债使用(yòng)范围等。

整体而言，这一表
述，一(yī)方面体现政府化债的决心，另一方面也体现出对应的压力。当(dāng)然，考虑到一揽(lǎn)子化债等或有支持(chí)，对城投债，我们仍然可(kě)以乐观看待。

风
险提(tí)示

1、数据统计或有遗漏：由于数据收集的局限性、统计方法的差异(yì)、信息(xī)披露的(de)不完整性或(huò)更新延迟，可能(néng)导致部分分析结果存在偏差。

2、宏观经济表现超预期：宏观经济环境和财政政策是影(yǐng)响债(zhài)券市场的关(guān)键因素。如果宏观环境出
现超(chāo)预(yù)期的变化，如经济增长放缓、通货膨胀率波动或外部经济冲击等(děng)，可(kě)能会对(duì)信用(yòng)值市场表现形成(chéng)冲(chōng)击。

3、信用(yòng)风险(xiǎn)事件发展超预 期：若出现信(xìn)用(yòng)舆情事件(jiàn)，可
能会对信用债市场形成短 期冲击。

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