新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府 “钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权

　　新一轮财税体制改革呼之欲出(chū)。

　　2023年，中央(yāng)经济工作会议提出“谋划新一(yī)轮(lún)财税体制改革”。2024年7月，党的二十届三中(zhōng)全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式(shì)现代化的决(jué)定》中(zhōng)，部署了财税体(tǐ)制改革的重点任务和方向(xiàng)。

　　“税收取之于(yú)民，用之于民”，怎么收？怎(zěn)么用？财税(shuì)体制(zhì)改(gǎi)革关乎政府职(zhí)能的调整，更与你我的生活(huó)紧密相关。在8月31日晚播出的(de)CCTV财经《对话》中，一(yī)场触及经济社会生活的讨论从一个“税”字展开。

　　国家税务(wù)总局原副局长、联办财经研(yán)究院首席(xí)专家许善达(dá)，华夏新供给经济学(xué)研究院创始院长(zhǎng)、中(zhōng)国财(cái)政科学研究院(yuàn)研究(jiū)员(yuán)贾康——两位亲历了改革开放以来重大财税改革的见证者(zhě)现(xiàn)场解读这一轮财税(shuì)体制改革的动因与方向，《每(měi)日经济新闻》副总编辑韩瑞(ruì)芸作为媒体代表出席并参与(yǔ)对话(huà)。

　　改革总(zǒng)在问题(tí)中(zhōng)应运(yùn)而生。1994年，针对“财政包干”体制的种种弊端，以及中央与地方财政分配关系的失衡，我国推出分税制改革，至今已有30年。当改革发展到今天，中央(yāng)发出(chū)“谋划新一轮财税(shuì)体制改革”的重要信号，指向的又是哪些问题(tí)与(yǔ)宿(sù)疾(jí)？

　　有声音指出，新一轮财税体制改革是对(duì)地方财政问题的(de)一个回(huí)应。近年来，地方财政的风险隐(yǐn)患接(jiē)连暴露(lù)，例如基层财政(zhèng)困难、地方(fāng)隐性负债、土地财政短(duǎn)期行为等，尤其是伴随房地产行业的波动(dòng)，地方政府原先倚仗的一大块(kuài)财力走上新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权了下坡路。“这造成一种新的倒逼。”贾康坦言(yán)。

　　那么，新一(yī)轮(lún)财税体制改革如何缓解地方困难？

　　许善达认为，目前的问题(tí)在于政府间的收入(rù)和(hé)职(zhí)能不均衡：地方(fāng)政府收入(rù)占总财政收入的(de)50%出头，但支出占了(le)总财政支出(chū)的85%。“我认为(wèi)首(shǒu)先（要）调整(zhěng)的（是），地方政(zhèng)府不应该承(chéng)担80%多的支出。”许善达说。

　　许善达举例道，养老应该由中央政府管理而不是现在的分省统筹，按照地区搞养老制度，受损(sǔn)最大的是跨(kuà)行政区划的就业人员；而基本住房应该由地方政府负责，因为居民在当地(dì)就业。“在确(què)定事权的前(qián)提下(xià)，再来(lái)确定收入(rù)归属。”许善达说。

　　此次中央(yāng)有关深化财税体制(zhì)改革的相关决定中，一大重头(tóu)戏便是完(wán)善中央(yāng)与地方的财政关系，包括建(jiàn)立权(quán)责(zé)清晰、财(cái)力协调、区域均衡的中央和地方财政(zhèng)关系；增加地方(fāng)自主财力，拓展地方税(shuì)源，适当扩大地方税收管理(lǐ)权限；适当(dāng)加强中央事权、提高中央财政支出比例。

　　许善达强(qiáng)调，给地方增加税收(shōu)、增加税源，并不是(shì)说一定(dìng)会造成中央收入减少。“这只是一种(zhǒng)措(cuò)施，还有把地方的钱集中到中央的措施，所以最后的比重要根据新的(de)职(zhí)责和税种的收入划分。”许善达说。

　　然而，不可否认的是，事权与财权的重新调整也会引起地方利益和政府部门(mén)利益的调整。贾康表示(shì)，事权(quán)合理化不是简单(dān)地讲走集权之路还是分权之路，要落(luò)到形成可操(cāo)作的事权一览表和支出责任明细单，文件(jiàn)的形成过程也(yě)一定要征(zhēng)求各方意见，包括地(dì)方意见。

　　另一方面，针对地方财政问(wèn)题(tí)，贾康认为还有一个“釜底抽薪”的(de)法(fǎ)子，就是把分税(shuì)制在省以下贯彻落实。贾康表(biǎo)示，1994年以(yǐ)来，分税(shuì)制实际仅(jǐn)在中央和省为(wèi)代表的地方之间沿袭了下(xià)来，而省以下分(fēn)税制没有真正落实(shí)，仍是五花八门、复杂易变、讨(tǎo)价还价色(sè)彩浓厚的分成制与包干(gàn)制。

　　“没有一个规范性(xìng)和稳定性的基本局面，就非常(cháng)容易产生基层财政困难(nán)、地(dì)方隐性负债、土地财政短期行为等问题。”贾康建议，把财政的实体层次减少(shǎo)到三级，按照中央、省、市/县(xiàn)的三级(jí)框架分税，才可能把分税制横向到边、纵向(xiàng)到底地贯(guàn)彻下去。

　　财税体制的每一次改革都(dōu)会在经(jīng)济(jì)和社会生(shēng)活中激(jī)起层层涟漪。对企(qǐ)业和(hé)个体来说，其(qí)最关心(xīn)的问题不外乎税改之后，税(shuì)负变大(dà)还是变小？但这并不是(shì)可以简单(dān)回答多或少(shǎo)的问题(tí)。

　　许善(shàn)达表示，从宏(hóng)观税负的角度来看(kàn)，国家需要多少税由多(duō)个因素决定，包括国家安全的需(xū)要、公共服务的标准(zhǔn)、税负对企(qǐ)业全球竞争力的影响以及征(zhēng)收成本，要综合、平衡考虑多个因素，来决定我国宏观(guān)税负要到什么(me)水平。

　　那么，个(gè)体与企业能从这一轮财税体(tǐ)制改革的谋划中捕捉到(dào)哪些信号？

　　中央有关决定提出，健全直(zhí)接税体(tǐ)系，完善综合(hé)和分(fēn)类相结合的个人(rén)所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。其中，在个人所得税(shuì)这一项，许善达和(hé)贾康一致认为，最高(gāo)边际税率应当下调。

　　许善达指出，“我国个人所得税的最高边际(jì)税率在全世界范围来(lái)看都是很高的，高税率原本是想调节高收入人群的收入，但事实上很多时候没有发挥作用”。许善达举(jǔ)例道，一些高科技(jì)人才与企(qǐ)业进行入职(zhí)谈判(pàn)时，都要(yào)求税后工资达到一定标准，企业(yè)为了满足这些人才的要求，只能(néng)把税率加高的部分计入名义工资，这实际上增加了企业(yè)成本。

　　在高科(kē)技企业的全球竞争中，人才的重要性愈发凸显。“高科技企业里智力投资成本占的份额(é)很大，这部分税负重(zhòng)了，对整个企业的成本增加是很多的。”许善(shàn)达说，“我(wǒ)们(men)要(yào)竞争、吸纳更多高科技(jì)人才，在这个问题上就要来通盘考虑我们(men)的个人所得税制度。”

　　直接税体系中，长远来看(kàn)，还有一(yī)项(xiàng)备受关(guān)注又有争议性的税种——房地(dì)产税(shuì)。

　　房地产税会不会收、怎么收(shōu)？贾康(kāng)认为，在国家层面要(yào)积极稳妥推进房地产税立法，这是必须(xū)做的，只是由于房地产行(xíng)业(yè)下行等(děng)因素，当下不具备房地产税改(gǎi)革试点扩围的时机。“但(dàn)是我强调的方向是没有变的，必须在这方面寻找合适的(de)时(shí)机。”贾(jiǎ)康说。

　　许(xǔ)善达持有一些不(bù)同的看(kàn)法。他认为，房地产税作为一种财产税，从法理上说，财产税要向财产所有者征收，但在我国，土地归国家所有，购房者所有的(de)财产是建筑物。“如(rú)果对建筑(zhù)物收财产税，我是赞成的。”许善达说，但他认为，将(jiāng)房价(jià)包含的(de)土地使用(yòng)费放在一(yī)起征收不符合基本法(fǎ)理。

　　对此，贾(jiǎ)康认为，从其他地区经验来看，并不是以终(zhōng)极产权为征税(shuì)依据(jù)。例(lì)如在英国，无(wú)论(lùn)是否(fǒu)拥有房产所(suǒ)在土地的所有权，都一视同仁征收“市政(zhèng)税”；在(zài)中国(guó)香港，土地的终极(jí)产权没有私(sī)有过，但也早早(zǎo)开征所谓的“差饷”——相当于现在说的房地产税。

　　财税(shuì)体制改革是经济工作这盘大棋局的其中一步(bù)。在“谋划新一轮财税体制改革(gé)”的过程中，其他财政政策(cè)也引发(fā)了一轮又一轮的热(rè)议。例如，多位专家曾(céng)建议，通过发放消费券的方(fāng)式提振消费，但这一措施(shī)的效果有多大(dà)，引发了不(bù)同的(de)讨论。

　　许善达(dá)认为，消费券不是(shì)天(tiān)上掉(diào)的馅饼，老百姓把消费券花出去，企业收到消费券要跟政府换钱，才能买原料、发工资，因此消费券是用政府负债(zhài)的方式强制(zhì)个人消费(fèi)。如(rú)果要发消费券，企业就要考虑其商品在消费新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权券适用范围能(néng)否扩大收(shōu)入，同时财政还要准备好足够的现金。

　　贾康(kāng)则补充(chōng)了另一种形(xíng)式的消费(fèi)券(quàn)，不同于许善达描述的限期代金券，还(hái)有一种是政府跟企业联合发放的(de)优(yōu)惠券，拿这类消费券买东西或(huò)者到饭店吃饭，可以享受(shòu)优惠。“这个(gè)促销券(quàn)就等于地方政府把(bǎ)促销带来的(de)经济(jì)景气(qì)的增值税(shuì)提前(qián)预支，是自己算得过来账的关系。”贾康说(shuō)。

　　但贾康同时强调，在(zài)整个社(shè)会(huì)再生产的循环里，中(zhōng)央的表述值得我们深(shēn)刻领会：消费是基础，但有效投资是(shì)关键。贾康认为，从消费的刺激鼓励来(lái)说，有一些手段可(kě)以收一时之效，但支持持(chí)续消费的源头活水一定是有效(xiào)投资。

　　何为有(yǒu)效投资？

　　从投资结构来看(kàn)，许善达指出，近年来民间投(tóu)资的增长率较低(dī)、占总投资比重下降，由此产生的一个问题(tí)就是就业问题。“民营企业(yè)是主要的就业来源，国(guó)营企业投(tóu)资主要是面向基础设施，这种对于就业的增长是不多的。所以(yǐ)现在咱们鼓励民营企业投(tóu)资，就希望能够在就业(yè)增长上发挥作(zuò)用。”许善达说(shuō)。

　　“就业(yè)机会使老百姓有稳(wěn)定的收入，以及心理上有安定感、敢花钱，再配上社会(huì)保障，解(jiě)除后顾之忧，把这些全(quán)配(pèi)齐了，消费支撑力作(zuò)为基础作用才能够不(bù)断地体现出来。”贾康解释道(dào)。

　　贾康表示，当前在扩(kuò)大内需方面，政(zhèng)府通过加大特别国债和超长期特别国(guó)债发行力度推动(dòng)有效投资(zī)，很多是(shì)国有(yǒu)经济成分首先(xiān)进入的领域(yù)，在提升经济景气后，要提振民营经济的信(xìn)心，改善民营经济部门的预期，让他们敢做更多、更广泛的(de)增加就业机会(huì)的投(tóu)资(zī)。此外，贾康指出(chū)，虽然宏观层面中央态度(dù)很好，政策也符合民心，但企业的实际(jì)感受(shòu)仍然有温(wēn)差，“企业自己的感受(shòu)没有到位，‘自(zì)己人’的待遇没有很好落实，这(zhè)些事情要一并解决”。

　　每经记者杨煜每经编(biān)辑董兴(xīng)生

责任编辑：赵思远

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