【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口

　　我(wǒ)国启动(dòng)新一轮农村宅基地(dì)制度改革试点以来，如何破解宅基地流转难(nán)题一直是各地探索的重点领域。作为一(yī)项旨在赋予(yǔ)农民更多财产(chǎn)权益的措施，宅基地使用权抵押改革因牵(qiān)扯到民法(fǎ)典(diǎn)等法律的根本(běn)规定，试点推进一直是(shì)稳慎为先。

　　近(jìn)期发布的全国(guó)人大常委(wěi)会公报透露，关于授(shòu)权改革试点地区暂时调整实施民法典关于宅基地(dì)使用权不得(dé)抵押的规定，允许农户开展(zhǎn)宅基地使用权抵押贷款的法(fǎ)律草案，在搁置审议2年后，最终被终(zhōng)止审议。全国人(rén)大常委(wěi)会宪法和法律(lǜ)委员会经研究认为，宅基(jī)地使用权抵押问题比较复杂，需要在党中央明确下一步改革部署后，再统筹考虑有关授权试点问题。

　　宅基(jī)地制度改革已成为农村“三(sān)块地”改革中最为艰(jiān)难的领域。在专家(jiā)看来，二十届三(sān)中全会《中共中央关于进一步全面(miàn)深化(huà)改革推进中(zhōng)国(guó)式(shì)现代化的(de)决(jué)定》（简称《决定》）公布后(hòu)，农户住(zhù)房和闲(xián)置宅基地盘活利(lì)用将成为宅基地(dì)制度改(gǎi)革新的切入口。

　　终止审议(yì)

　　“宅基(jī)地改(gǎi)革试点已(yǐ)经结束了，改革报告也(yě)已提(tí)交给省里，对于下一步怎样安排，我们(men)也在等待，一切都(dōu)是未知数。”东部某省被列入新(xīn)一轮宅基地制度改革试(shì)点(diǎn)地区的农业农村部门相关负责(zé)人(rén)对(duì)界面(miàn)新闻表示。

　　该试点地区此前因探索农村宅基地使用权抵(dǐ)押改革成效(xiào)显著，曾被多家媒体宣传报(bào)道。上述负责人(rén)介绍，前几年关于宅基地制度改革确(què)实取得一些进展，但是全国人(rén)大常委会审议授权草案没能通过后(hòu)，按照法律规定宅基地(dì)使用权是不能抵押贷款的，所以【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口在农业(yè)农村部的要求下，地方改革也(yě)及时停止(zhǐ)了。

　　全国人大常委(wěi)会公报介(jiè)绍，这份草案全称为《关于(yú)授(shòu)权国(guó)务院在(zài)北京市昌平区(qū)等(děng)农村宅(zhái)基地制(zhì)度改革试点地区行政区域暂时调整实施有关法律规定的(de)决定》，于(yú)2022年6月提交十三届全(quán)国人大常(cháng)委(wěi)会第三十五次会议审议。

　　公报称(chēng)，审议(yì)过程中，有(yǒu)的常委委员提出，宅基地使(shǐ)用权抵押问题比较复杂、敏感，各方面意见不完全一(yī)致，建议慎重(zhòng)考虑。鉴(jiàn)于这一情况，经报党中央(yāng)同意，委员长会议决定草案暂不交(jiāo)付表决。

　　此后，国务院办公厅曾(céng)提出，农村宅基地制度改革宜审慎(shèn)推进，鉴(jiàn)于本轮(lún)试点距结束期限已不足一年，建议由农业(yè)农村部、中国人民银行会同(tóng)有关方面深入研究全国人大常委会审议中提出的有关重点问题，认真总结试点工作，研究提出是否继续试点探索的意见建议，按(àn)程序报党中央，待明确下一步(bù)改革(gé)部署后(hòu)，再统筹考(kǎo)虑草案审议安(ān)排(pái)相关问题。

　　2024年6月(yuè)17日，全(quán)国人大常委会宪法和法律(lǜ)委员会向委员长会议(yì)作出关于终止审议(yì)草案的报告，委员长会议审议通(tōng)过了报告。

　　“由全国人大(dà)常委会授权开展的改革(gé)试点，才可以调(diào)整现行法律规定(dìng)，由于民法典明确规(guī)定宅(zhái)基地使用权不可以(yǐ)抵押，所以秉(bǐng)持‘重大改(gǎi)革均须于法(fǎ)有据’的原则(zé)，这项授权草案被终止审议，说明至(zhì)少在目前这个阶段，突破现(xiàn)有法(fǎ)律框架以实施宅基地使用(yòng)权抵押改革的条件尚不成熟(shú)。”广(guǎng)东外语外贸大(dà)学土地法(fǎ)制研(yán)究院助理(lǐ)研究员曹(cáo)益凤博士对界面新闻表示。

　　十八届三(sān)中(zhōng)全会以来，我国(guó)主要推(tuī)进了两轮(lún)农村宅基地制度(dù)改革试点。

　　第一轮改革启动于2015年，全国33个县（市、区）开展了农村宅(zhái)基地制(zhì)度改革试点工作，并于2019年底结束。2018年，中央(yāng)“一号文件”提出，“以探索宅基地所有权(quán)、资格权、使用权‘三权(quán)分(fēn)置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改(gǎi)革试点。2020年8月，“两办”印发《深化农村宅基地制度改革试点方案(àn)》。随(suí)后，全(quán)国104个县（市、区）和3个地级市启(qǐ)动第二轮农村宅基地制度改革试(shì)点。

　　2021年2月，时任中央农办秘书局局长吴宏耀在国新(xīn)办新闻发布(bù)会上表示，新一轮农村宅(zhái)基地制(zhì)度(dù)改革试点的核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在试点中，着眼保护进城落户农(nóng)民宅基地(dì)权益，要探索(suǒ)农户(hù)宅基(jī)地资格权的保障机制(zhì)，同时(shí)，通过探索(suǒ)宅基(jī)地(dì)使用权的流转、抵押、自(zì)愿有(yǒu)偿退出、有偿(cháng)使(shǐ)用等，来增加农户的财(cái)产性收入。

　　此次授权草案被终止审议后，宅基地使用权抵押改革未来(lái)该(gāi)如何推进？曹益凤认为(wèi)，从中央农办、农(nóng)业农村部引(yǐn)领的(de)第二轮(lún)深(shēn)化宅基地制度改革(gé)试点(diǎn)工作来看，各地主要是在现行法律框架(jià)内开展探索。如果缺(quē)乏全国人大常委会授权，推(tuī)进宅基(jī)地使用权抵押的改革将与(yǔ)民法典的规定相冲(chōng)突，从而使改(gǎi)革失去法律基础。“如果不突破现行法律(lǜ)规定，宅(zhái)基地流转就只能在本集(jí)体经济组织内(nèi)部进行。”曹益凤说(shuō)。

　　流转受(shòu)困

　　宅基地使用权抵押改革(gé)究竟难在哪？曹益凤指出(chū)，问(wèn)题症结仍然是要破(pò)解宅(zhái)基地使用权对外转让(ràng)这一难题，这也是几次改革试(shì)点面临的(de)主要难点。

　　她表(biǎo)示，此前首轮(lún)改革中(zhōng)，各地(dì)对宅(zhái)基地对外流转已有探索，但是当(dāng)时并未形成可(kě)复制、可(kě)推(tuī)广的经验，比如仅(jǐn)在流转范围上，全国(guó)试点(diǎn)地区的做法就千(qiān)差万(wàn)别。第(dì)二轮改革主要在现行法(fǎ)律框架下进行，宅基地流转方面更(gèng)难有实质性突破，调研发现，部分试(shì)点地区的(de)宅基地流转探索(suǒ)主要局限(xiàn)于本集体经济(jì)组织内部成员，并且这些成员还需要符合宅基地使用权申请条件。这也是目前我(wǒ)国有关宅基地的法律规定所呈现的共同倾(qīng)向。

　　界面新闻(wén)注意到，近年来不断(duàn)有试点地区在尝试扩大宅基地流转范围。

　　第(dì)一轮宅基地制度改革中，湖南省浏阳市作为(wèi)试(shì)点地区，曾探索允许农村宅基地使(shǐ)用权在县域内流转。第二轮改(gǎi)革试点(diǎn)启(qǐ)动前，2022年6月，浙江省绍兴市柯桥区峡山村村委会举办了一场宅基地拍卖会，只要是绍兴(xīng)市范围内(nèi)拥有农(nóng)村宅基地资格权的人都可以参与(yǔ)竞拍。此次竞拍会共有15块宅基(jī)地总面积13429.3平方米，竞拍累(lèi)计金额高达576.8万(wàn)元。

　　曹益凤表示，宅基(jī)地使用权抵押改革能否顺利(lì)推进，关键(jiàn)还在于农村房屋及其宅基地能否变现，能否进入市场流转。在目前的制度(dù)背景下，宅基地流转很难(nán)突(tū)破(pò)。因为现有法律规定宅基地使用权主要(yào)由成员(yuán)申请(qǐng)取得，即使是因房屋流转产生(shēng)的宅基地使用权流(liú)转(zhuǎn)，其受让人也必须(xū)符(fú)合宅基地使(shǐ)用权的(de)申请(qǐng)条件，这样导致宅(zhái)基(jī)地流转(zhuǎn)范围大大限缩(suō)。加之宅基地(dì)使用(yòng)权一(yī)般可基于成员身(shēn)份(fèn)无偿取得，自(zì)然也会影(yǐng)响此(cǐ)类流转的积极性和农房及其宅基地正常价(jià)值的实现。

　　某高校一(yī)位要(yào)求匿名的农(nóng)村改革专家对界面新闻表(biǎo)示，关于农村土地制度改革中，宅基地改革面临的争议最多，各方分歧也比较大。

　　该专(zhuān)家表示，比如关(guān)于宅基地资格权，人们在理解上就(jiù)有狭义和(hé)广义的区分，甚至会把宅基地使用权本身也包含(hán)进去。关于资格权定性，基本上认为是属于成员权，这是主流学说，也有观点认为(wèi)是用益物权等，但(dàn)都不是(shì)主流的(de)观点。至(zhì)于使用(yòng)权，争议就更(gèng)大，到底是(shì)所有权上派生出的不动产用益物(wù)权，还是宅基地使用权派生出(chū)的次级用益物权(quán)，是否包括债权性的法定租赁权，各方观点很难统一。

　　我国目(mù)前在推(tuī)进的承包地流转改(gǎi)革进展相(xiāng)对顺利。据国(guó)家统计局数据，截至2022年，全国已有1474个县（市、区）建立流转市场、约(yuē)2.2万个乡镇(zhèn)建立流转(zhuǎn)服务中(zhōng)心，全国家庭承包耕地土地经营权流转面积已超5.32亿亩。

　　上述匿名专家表示，宅基地改革相对承包地改革更加复杂。承包地“三权分置(zhì)”中，承包权和经营权分离就是基于流转的事实成立的，但是宅基(jī)地的使用权和(hé)资(zī)格权如何分(fēn)离就(jiù)很难界定。

　　“承包地(dì)改革面(miàn)临的阻力比较小(xiǎo)，因为农民通过土(tǔ)地的收入占比少，不是(shì)特别在乎，所以(yǐ)对改革(gé)结果(guǒ)接受度更高，但(dàn)是宅基地不一样，农民把十几年甚(shèn)至一辈子的财富积蓄都放在住(zhù)房上了(le)。”该专家表示，宅基地(dì)制(zhì)度改(gǎi)革是目前“三块(kuài)地”改革中比较慎(shèn)重(zhòng)，而且是推进速(sù)度比较慢的，说明农(nóng)民(mín)对宅基地高度重视，中央推进改革也是试图寻找比较(jiào)慎重稳妥的方式。

　　盘活利用

　　“宅基地(dì)‘三权分置’从2018年提(tí)出到现(xiàn)在，依然没有形成法律(lǜ)化(huà)的表达，说(shuō)明分歧(qí)和争议(yì)还很大。但(dàn)是，不管(guǎn)怎么争议，盘(pán)活利用闲置宅(zhái)基地，这(zhè)是没有争议的，也是大的(de)改革方向。”上述匿名专家(jiā)表示。

　　早在2017年(nián)时中国社科院农村发展研究所发布《中(zhōng)国农村发展报告（2017）》透露，全国农村居民点闲置用地面积已达(dá)3000万(wàn)亩。近年来，随着中国农业人(rén)口市民化进程(chéng)加快，这一数据又有大幅(fú)增(zēng)加。

　　2024年中央“一号(hào)文件”提出，稳慎推(tuī)进农村(cūn)宅基地制度改革。同时，鼓励以出租(zū)、合作开发、入股经营等(děng)方式(shì)盘活(huó)利用农村资源资产。二十届三中全会通过的《决定》则明确，允许农户合法拥有(yǒu)的住房通(tōng)过出租、入(rù)股、合(hé)作等方式盘活利用。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆(qìng)近期在《中(zhōng)国农村(cūn)经(jīng)济》2024年第9期撰文指出，未来5年深化农村土地制度改革的着力点，在农村宅基地方(fāng)面(miàn)主(zhǔ)要(yào)是聚焦农户住房盘(pán)活利用。

　　叶兴庆(qìng)表示，与十八届三中全会直接触及农村宅(zhái)基地制度的改革策(cè)略(lüè)不同，二十届三中(zhōng)全会《决定》从盘活利用农户合法拥有的住房切入。但是，这并不意(yì)味着农村宅基地制度改革就此止步。十(shí)八届三中全会以来，在两轮农村宅基地制度改革试点所开展(zhǎn)的探索中，有些基本成熟，可以转化为(wèi)全面实行的制度安排；有些风险没有充分暴露、各方面认识分歧较大，需要继续探索。即便是围绕通过出(chū)租、入股、合作等方式(shì)盘活利用农(nóng)户合法(fǎ)拥(yōng)有的住房，也(yě)需要在关键环节上进行改革探索(suǒ)。

　　曹益凤表示，盘活利用(yòng)农村闲置(zhì)房(fáng)屋和(hé)宅基地本身就是“三权分置(zhì)”改(gǎi)革的重要(yào)内容(róng)。此举对于解决(jué)土地(dì)资(zī)源浪费(fèi)、增(zēng)加农民(mín)收入、推动农村产业升级和(hé)促(cù)进城乡一(yī)体化发展等方面具有重要意义。各地应根据实际情况，积极探索和创新盘活利用闲置农房及其宅基地的(de)有效(xiào)途径和政策措施。

　　上述匿名专家表(biǎo)示，随着很多(duō)农村剩余劳动力进城落户，农村剩余的宅基地会越来越多(duō)，闲(xián)置废弃的宅(zhái)基地肯定需要(yào)盘活，这就(jiù)成为目前改革(gé)的主攻方向。当前，政(zhèng)策取(qǔ)向仍相对(duì)保守，对于盘活利(lì)用也主(zhǔ)要是利(lì)用出租、入(rù)股和合作三种方(fāng)式，并不包括(kuò)转(zhuǎn)让。因为，转(zhuǎn)让(ràng)就涉及到是转让给本村集体(tǐ)经济组织成员，还(hái)是转让给(gěi)城市人员或本地人员，会面临法律掣(chè)肘。

　　曹益凤认为，一方面，在农村社(shè)会保障尚未全面建(jiàn)立的当下，包括(kuò)宅(zhái)基地在内的(de)土地使用(yòng)权确为农民提供了最基本的生产生活保障。另一方面，农(nóng)村房屋及其宅(zhái)基地(dì)正不断突(tū)破居住(zhù)保障功能(néng)的限制，尤其是(shì)城中村(cūn)、近郊村的农(nóng)村房屋被用(yòng)以对外出租，发展乡村旅游、精品民(mín)宿(sù)、农家乐等，逐渐彰(zhāng)显出(chū)财产价值。所以，宅基地制度改革需要在其承(chéng)载的(de)居(jū)住保障功能与其作为土地资源本身的财产功能上寻找平衡点，宅基地社会保障的(de)核心功能不(bù)能(néng)抛弃，在此前提下肯认“房(fáng)地一体”中的宅基地经济利用价值(zhí)。

　　“中央政策之(zhī)所以(yǐ)强(qiáng)调不以农户退出农村‘三权’作为进城落户的条件，是因为他们在市民化过程中还没能(néng)享受到(dào)稳定(dìng)的城市社(shè)会保障(zhàng)。此时如直接(jiē)切断他们与农(nóng)村土(tǔ)地的联系，那么(me)，没有办法完成市民化，或者在(zài)市民(mín)化过程中失败的人，可能成为(wèi)不稳定因素。目前(qián)农村土地不单承载了(le)对(duì)种地农(nóng)民的(de)社会保障功能，对进城农民的市民化也起(qǐ)到(dào)托举作用，可保证他们完成市民化(huà)之前或者城市社会保障发展到对其全覆盖之(zhī)前(qián)，不至于流(liú)离失所。”曹益(yì)凤说。

　　宅基地制(zhì)度改革未来如何寻找新(xīn)突(tū)破口？“后续还(hái)是要(yào)多关注实践(jiàn)层面的进展，要看有没有更稳妥的方(fāng)式和举措，要看有没有新的创举可以进行提炼和推广。”上述匿名专家称，这(zhè)项探索可能会比较漫长，需要保持历史的耐心，等待一个(gè)自(zì)然而然的(de)过程。

责任(rèn)编辑：何松琳

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