国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中国市场学会理事、经济学教授）

中国人民银行行长潘功胜日前(qián)参加国(guó)际货(huò)币(bì)基金组织（IMF）在美国华盛顿特区召开(kāi)的(de)第(dì)49届国际货币与金(jīn)融委员会（IMFC）会议时表示(shì)，IMF的份额占比调整对于基金组织治理、代表性和合法性(xìng)都(dōu)至关重(zhòng)要，各方应合作推动基(jī)金组织份额改革(gé)，尽快就新的份额公式达成共识，为实现(xiàn)份额占比调整奠定基础。据悉，连同博鳌亚洲论坛2024年年会上的(de)发言，潘行长已是不到1个月的时间两(liǎng)次重申上述观点。

第二次世界大战后，美国牵头创建了布雷顿森林(lín)体系，其中(zhōng)IMF和世界(jiè)银行就是该体系的两大国际金融支柱(zhù)。虽然(rán)在上世纪70年代(dài)布雷顿森林体系解体，但IMF却(què)保(bǎo)存了下来。按(àn)照《国际货币(bì)基金组织协定》，IMF的职责是监察(chá)货币汇(huì)率和各国贸易情况(kuàng)，当成员国陷入国际收支不平衡时，便通过提供中短期贷款满(mǎn)足成员国的融资需求，改善国际收支失衡问题，同时IMF可以向成员国提供技术援助，帮助各国加(jiā)强政策设计和提(tí)高政策运筹能力。为(wèi)此，IMF创建了特别(bié)提款权（SDR）制度，SDR根据(jù)会员国(guó)认缴的份额组成资金池，成员(yuán)国在遭遇贸易赤字时，可以将自己账户中的SDR部分或全部兑换成可自由使用的外汇，也可以将账户(hù)下的SDR转入一(yī)般资源账户，以用来偿债或支付贸易付款与特定贷款等，还可与黄金、自由兑换货币(bì)一样充当国际储备。

作为全球性与多(duō)边(biān)性的国际(jì)金融机构，IMF截至目前已(yǐ)有成员国190个，每个成员国都在该组织国际货币基金组织份额制亟待改革中有一个配(pèi)额或者份额，份额以百分(fēn)比计算，决定着成员国(guó)对(duì)IMF的贡献，同时反(fǎn)映(yìng)出其在IMF中的投票权重以及获得紧急融(róng)资规模的大小，因(yīn)此，IMF在性质上就(jiù)是一个(gè)以份额(é)为基础的(de)国际(jì)金融机构。在份额缴纳方式上，IMF要求会员国25%以黄金或可(kě)兑换成黄金的货币缴纳，其余则以本国货币缴纳，最(zuì)终汇总后以SDR来计值，其中成员国的GDP在SDR占50%的权重(zhòng)，开放度占30%的权重，经济波动性(xìng)占15%的权重，国际储备占5%的权重。作为(wèi)占比最大的指标(biāo)，GDP的60%是按市价计算国际货币基金组织份额制亟待改革，40%则基于购买力平价计算。

全面地分(fēn)析，虽然IMF的资金池中有一部分来(lái)自市场发债融资，同时近年来IMF也开发出一些(xiē)新的融资工具，如半永久性(xìng)的新借款安排和临时(shí)性的(de)双边借款安排等，但不(bù)是融资(zī)额度(dù)有限，就是稳(wěn)定性较差，同时(shí)所融资金(jīn)也远远不能满足市场(chǎng)需求，这样，成员国的出资份额继续保持IMF主要资金来源(yuán)的地位。当(dāng)然，由(yóu)于份额配比调整的滞后性等多(duō)种因(yīn)素(sù)的影响，IMF基于份额的可贷资金(jīn)占(zhàn)比(bǐ)近年来不断下降，目前已降至总可贷资金的40%左右。显然，及时(shí)的(de)份(fèn)额调整(zhěng)直接关乎着IMF资金池是否充实无忧，也(yě)左(zuǒ)右着IMF的危机救助以及维护全球金融稳定的实力与能力(lì)。

对于成员(yuán)国(guó)而言(yán)，在IMF票权份(fèn)额的分配由“基本票+份额票”组成，其中每个成员(yuán)国可获250张基本票，份额票则(zé)对(duì)应着上述(shù)的SDR各项权(quán)重指标，而在投(tóu)票机(jī)制上，采取“基本票+份额票”的(de)表决(jué)权机(jī)制，其中最(zuì)重大(dà)事务须85％有效多数通(tōng)过，重大事务要求70%有效多数通过(guò)。按照规定，IMF至少(shǎo)每五年(nián)进行(xíng)一次配额审查，并(bìng)根据全球经(jīng)济格局变化进行相应调整。这种制度安排的初始目的(de)在于，倒逼成员国加快经济(jì)发展，提升经济的开放程度，维护货(huò)币(bì)价值的稳定，进而形成支撑全球经济与(yǔ)金融稳定的强大合力。但回过头去看，由于(yú)IMF中原始优势力量的影响，成员国份额的(de)调整其实并没有按照约定时(shí)间进行，围绕着份额调整的国际呼声也连绵不断，国际货币基金(jīn)组织的(de)有效性与合法性也反复遭到(dào)质疑与诟病，正(zhèng)是(shì)如此，在由(yóu)份额与治理改革、监督改革、融资能力与融资方式(shì)改革以及特别提款权改革等(děng)IMF“一揽子”改革构成中(zhōng)，份(fèn)额与治理改革被称为“IMF悬(xuán)崖”。

资料显示，截至目前IMF仅在2006年(nián)与2010年(nián)进行(xíng)了(le)两轮份(fèn)额变革，前一次改革中IMF在增资扩股的同时扩张了基本票权，且发达国家向新兴(xīng)市场国家转移了4.9%的投票(piào)权，使得后者票权比重升至39.5%；相比(bǐ)第一次调整，第二次(cì)的(de)变革力度要大一些。此次改革后，有约6%的份额向新(xīn)兴市场和发展中国家(jiā)转移，特别是中国份(fèn)额(é)占比从(cóng)3.996%升至6.394%，排名从第六(liù)位跃居第三位，仅(jǐn)次于美国和(hé)日本，同时，巴西、俄(é)罗(luó)斯、印(yìn)度(dù)都上升到前(qián)十位。但值得注意的是，2010年的份(fèn)额结构(gòu)调整是(shì)在两个(gè)欠发达的欧洲国家(jiā)向新兴经济(jì)体转(zhuǎn)移份额实现的(de)，美国的投(tóu)票权依然稳定在16.8%，也就(jiù)是说继续保持着超(chāo)过15%的重大决策否决(jué)权。

作为每5年进行一次份额总检查(chá)的既定动作，去年年底(dǐ)IMF理事会以92.86%的赞成票批准了增加份额的决议，根据决议，成员国将以50%等比例(lì)提(tí)高各自缴(jiǎo)纳(nà)的份额，并在2024年(nián)年底之前完成，由此，IMF的总份额资源将达约9600亿(yì)美元(yuán)，相当于提高至7157亿SDR。的确，除了自身的(de)“粮仓”有所(suǒ)充盈外(wài)，过去两年中以(yǐ)美联储为首的发达国家(jiā)中央银行采取了强力度的货币紧缩政策，带动了全球利率的(de)上升(shēng)，随之而来的全球融资条(tiáo)件(jiàn)紧缩，又提高了融资成本，加剧了(le)国际金融(róng)市场动荡，全球高通胀和高债务风险不断(duàn)演化，给发展中经济体和低收入国家的金融稳定性带来(lái)严峻挑战。在这一(yī)背景下，IMF增资有助(zhù)于满足成员国的融资需(xū)求，提升对全球经(jīng)济及脆弱国家经济增(zēng)长的支持能(néng)力。但值得(dé)强调的是(shì)，本次份额的变化只是表(biǎo)现为成员国的无差别增资，尚未涉(shè)及份额重新分配和份额公式调整等议题(tí)，而这些(xiē)敏感问题的解决，国际舆论寄希望于下一(yī)轮份额的总检查。

事实上，距(jù)离2010年的份额(é)调整，时间上(shàng)已经过去了14年之久，其间全球经济(jì)格局发生了(le)巨大变化，不同经济(jì)体(tǐ)的经济力量格局也远非以前，按照现(xiàn)有 IMF份额公式，目前IMF成员国的代表性存在被高估或(huò)低估的情况，其中，代表性(xìng)被低估的(de)成员(yuán)国占成员国总数的41%，主要是新兴市场和发展(zhǎn)中国家，具(jù)体说(shuō)来至少25个成员国存(cún)在经济实力和在IMF中的话语权和代表性严重不匹(pǐ)配的矛盾。另一方面(miàn)，虽然IMF几轮增资后发展(zhǎn)中(zhōng)国家的基(jī)本票权(quán)总(zǒng)体上(shàng)得到(dào)扩张，但随着增资扩(kuò)股的实施，基本票权的占(zhàn)比却从最初的11.3%降到目前的5.5%，如此低微(wēi)占比使表面上代表公平分配的基本票权在决策(cè)时几乎毫无意(yì)义；而最为重要的是，论整体票权，发达国家在IMF中占比(bǐ)依然要比新兴市场(chǎng)国家(jiā)高出15.4个百(bǎi)分点，其中美国所拥有(yǒu)的投票权比重(zhòng)依然确保了(le)它(tā)对最重大事务的“一票否决”权，同时美欧加起来(lái)的票权(quán)比重超过了30%，同样对重大事务可行使“一(yī)票(piào)否决”权。

尤(yóu)其不得不面对的是，在IMF的治理结构中，作为最高决策机构理(lǐ)事会的掌控人，长期由美国公(gōng)民或欧洲国家公民出(chū)任，而在少数(shù)发达国家拥有“一票否决”权的前提下，想要彻底颠覆美(měi)欧公民把持IMF头把交椅的传统制度几乎没有任何可能，屁(pì)股决定脑袋，IMF份额(é)的调(diào)整要让部分(fēn)发达(dá)国家割肉放血，仅在(zài)IMF决策层面就(jiù)很(hěn)难(nán)启动；另外，按照(zhào)美国财政部助理部(bù)长埃德温·杜鲁(lǔ)门计算，即便是最(zuì)应该提高份额的25个国家份额增幅只满足(zú)一半的(de)目标，美国在IMF中的(de)投票权占(zhàn)比将降至15%这个临界线附近，对此，美国绝对会行使“一票否决”权，表面上看(kàn)起来十(shí)分美(měi)好的改革也必然泡(pào)汤。

显然，IMF的份额变革不可能快速到位，而只能采取结构化的渐进方式。首先，作为影响份额票权的(de)重要变(biàn)量，GDP的(de)测量可以由混合计(jì)算改为单独由购买力平价计算，发展中国(guó)家因此可以增加(jiā)票权比重的(de)5%左(zuǒ)右(yòu)，在此基础(chǔ)上可以对其他变量得分展(zhǎn)开增减(jiǎn)调整，如降低开放度(dù)、国际储备的得分，新增成员国的收支失衡程(chéng)度和人口因素，进一步适度增大新兴市场国家的份额票比例，且上述结构性变化也并没有破坏(huài)发达国家的底线从而具(jù)有(yǒu)可行性。同样的温和改革方式(shì)也可运用在对IMF投票表(biǎo)决机制的简化(huà)层面(miàn)，基(jī)本思路是(shì)，除了最重要事(shì)务(wù)需要全(quán)体一致通(tōng)过外，其(qí)他(tā)重要事项统一采用70%有效多数通过，取消85%有效多数通过的表决方式，这看起来取消了“一(yī)票否决”权(quán)，但美(měi)国若持(chí)异议照样可以联合G7成员国行使30%以上(shàng)的否决权；此外，所有要求70%多数票(piào)的决议都应采(cǎi)取双重投(tóu)票制，即既需要投票权(quán)超过总投票权的70%，同(tóng)时(shí)投赞成票的国家数量要超(chāo)过全(quán)体(tǐ)与会成员数(shù)量(liàng)的60%，以(yǐ)真正实现成员国的主权平等。如(rú)此推动方式不(bù)仅(jǐn)让不同国家均(jūn)有条件地获得否决权，更容易让不同的利益集团在变(biàn)革面(miàn)前达成(chéng)妥协并(bìng)相向而行。

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