产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我国(guó)城镇化和(hé)工业化(huà)持续(xù)推进的过程中，城(chéng)投(tóu)企业债务规模(mó)快速增长，中央(yāng)及地方政(zhèng)府对城投债务规模的持续增长高(gāo)度(dù)重视(shì)，如何妥善化解地方政府债务成为重(zhòng)要议题。本文从(cóng)城(chéng)投企业债务化解的中长期视角出发，以产业结(jié)构作(zuò)为分析重点，通(tōng)过分析我国东(dōng)西部地区在不同特征的产业结构下，在区域税源结构、税源稳定性和税源增长潜力等(děng)方(fāng)面的差异，并结合不同区域未来发展定位和动(dòng)力，对我国东西部地区城投债务化(huà)解路径进(jìn)行展望。

　　关键词

　　产业结构　区域债务　债务(wù)化解

　　引言

　　地方政府是区域基础设(shè)施投资建设的责任主(zhǔ)体，自分(fēn)税制改革以来，地方城投企业成为区域基础设施建设的主要投融资主体。同时，地方城投(tóu)企业债务（以下简称(chēng)“城投(tóu)债务”）规模也快速增长。中(zhōng)央及地方政府对城(chéng)投债务规模的增长高度重视(shì)，妥善化解城投债务(wù)成为重要议题(tí)。

　　从中长期(qī)来看，城投债务(wù)所产(chǎn)生的资产以无直接收益的(de)基础设施为主(zhǔ)，此类资产最(zuì)终(zhōng)创造的收益包括(kuò)当地企(qǐ)业无偿使用基础设施而获得的利润（以税收为主）及区域资产的增长（以(yǐ)土(tǔ)地为主(zhǔ)）。考虑到(dào)我国近年来(lái)城镇化(huà)进程放缓、人口老龄化加速及少子(zi)化现象加剧导(dǎo)致的房(fáng)地产市场低迷、土地财政收(shōu)入持续下降等问题，持(chí)续多年(nián)的土(tǔ)地财政(zhèng)模(mó)式或将有(yǒu)所调整(zhěng)，通过区域产业可持(chí)续发展带动税收收入良性增长或将成为中(zhōng)长期区域债务化解的基石。

　　我国不同地(dì)区1基(jī)于差异化的区域资源(yuán)禀赋、区位(wèi)环境、人口要素和外部政(zhèng)策等因素(sù)，经过多年来的产业发展(zhǎn)历程，形成了差(chà)异(yì)化的区域产业格局。东部地区在经济发展水平和工业化进程方面走(zǒu)在全国(guó)前(qián)列(liè)，并在融入全球市场的过(guò)程中实现了产业升级和先(xiān)进产业聚(jù)集，也将在未来继续发挥我国经济(jì)“第一(yī)梯队”的引领作用。而发展进程相对(duì)缓慢的西部(bù)地区现阶段(duàn)产业动(dòng)能和未来功能定位主(zhǔ)要依托国家在基础设施建设和能源资源类产业上的(de)投资(zī)引领，在产业结构和发展定位方面具有明(míng)显区(qū)别于东部地区的特征。

　　本文基于东西部地(dì)区在(zài)产业结构(gòu)方面(miàn)存在的区域性差异和不同的区域发展特征，从(cóng)东西部地(dì)区城投债务现状及(jí)区域债(zhài)务压力差异出发，结合产业结构差异可能对区域税收产生的影响，浅析东西部地区中长期债务化解路径。

　　城投债务现状及区域债务压力

　　地(dì)方政府是区域基础设施投资建设的责任(rèn)主体(tǐ)。分税制改革后(hòu)，中央及地方政府之间的事(shì)权和财(cái)权重新划(huà)定，地方财政(zhèng)可支配的税收占比(bǐ)大幅下降，但(dàn)地方政府仍需(xū)保持区域经(jīng)济的稳(wěn)定发展。地方政府在大量公共基础设施建设项目上所面(miàn)临的财政支出压力凸显(xiǎn)。在(zài)多重因素影响下，以地方融(róng)资平台为发展起点的城(chéng)投企业出现(xiàn)，并成为地方基础设施投资建设的重要主(zhǔ)体。在我国(guó)城镇化进程(chéng)持续推进的过程中(zhōng)，城投企业债务规模也快速增长。以城投债(zhài)券存续发行主体(tǐ)为统(tǒng)计口径，截至2023年末，我(wǒ)国(guó)发行城投债的企业共2729家(jiā)2，有息债务合计约48.00万亿元。

　　分区域来(lái)看，截至2023年末，东部地区整体城投债务规模占到(dào)全国城投有(yǒu)息债(zhài)务的一半左右。但从负债率、债务保障倍数和区域非标(biāo)风险事件三个(gè)维(wéi)度来(lái)看，城投债务总量最大的东部(bù)地区表现却相对较优，具体表现(xiàn)为：第一，截至2023年末，全国全口径政府负债率3为72.71%，东西部(bù)地区平均负债率分别为69.40%和(hé)78.54%，债(zhài)务总量规(guī)模相对较小的西部地区平均负债率(lǜ)高于全国平均水平5.83个百分点。第二，2014—2023年，东西部地区税收收入对城投有息债务的覆盖倍数均呈下降趋势，但东部地区税收收(shōu)入对(duì)城投(tóu)企业有息债务的覆盖倍数相对西部地(dì)区较高。第三(sān)，2018年以来，涉及非标风险事件的城投企业中，约80%集中在(zài)西(xī)部地区，东部(bù)地区不足5%4。

　　信用(yòng)债化解遵循“债务—资产—收益—还(hái)本付息”的基本逻辑。而对于地方政(zhèng)府而言，其债务形(xíng)成的资产以无直(zhí)接收益的基础设(shè)施为主，此(cǐ)类资产最终创造的收(shōu)益包括当地企业无偿使用基础设施而获得的利润(rùn)及区域资产的(de)增长。因此(cǐ)，税收收入和土地出让收入是地方财政最主要的两项收入来(lái)源。但近年来，土地(dì)财政(zhèng)收入持续削减，持(chí)续多年的土地财政模式难以为继。通过区域产业可持续发展带动税(shuì)收收入良性增长，或将成为中长期区域债务化解的基石。研究对比东西部地区产业结构的特征，对我们判断区域中长期债务化(huà)解能(néng)力和方式或将有所启示。

　　东西部产业结构(gòu)对比5

　　税收收入是地方一般公共预算收入的重要来源，也是地方政府债(zhài)务化解的重要支撑，而区域产业结构差异(yì)通过税源结构、税源稳定性(xìng)和税源增长潜力三(sān)方面(miàn)对(duì)区域税收(shōu)收入产生影响(xiǎng)。

　　（一）区域税源(yuán)结构

　　受区域资(zī)源禀赋等因素影响，西部地区主要工(gōng)业品以能源资源及初级产品加工为主，产品的(de)经济附加值相对较(jiào)低；东部地区制造业占比高且多为深加工、高技术工业品。

　　以农业为主的第一产业的创税能(néng)力很弱，第二、三产业(yè)是区域税(shuì)收的主要来源，三次(cì)产(chǎn)业结(jié)构(gòu)决定了区(qū)域税源结构(gòu)。2022年，我国实现国内生产总值（GDP）121.02万亿(yì)元，三次(cì)产业(yè)占比为7.3∶39.9∶52.8。分区域来看，东部地区三次产业占比为4.6∶39.3∶56.1，第三产业占比(bǐ)高于全国平均水平，并(bìng)且东部地区贡献了全(quán)国一半以上的第(dì)二产业和第三产业生产总值；西部地区三次产业占比(bǐ)为11.4∶39.9∶48.7，产业发展进程(chéng)相(xiāng)对较慢。

　　一般(bān)来说，加工层次较深的工业(yè)产(chǎn)品获得更高的溢价，其较高(gāo)的经济附(fù)加值可提(tí)供更高的税(shuì)收收入。2022年，东部地区大部分省份规模以上制造业对工业总(zǒng)产值的贡献(xiàn)度高于全(quán)国平均水平；而西部地区(qū)大部分省(shěng)份则低于(yú)全国平(píng)均(jūn)水平，采矿类及能源供应类行业产值占比相对较高(gāo)。基于此，西部地区主要工业产品以原煤、天然(rán)气(qì)等资源类产品，以及原盐、成(chéng)品(pǐn)糖(táng)等初级产品为主，加工能力相对薄弱，产品的经济附加值不高，资源优势难以形成经济优(yōu)势；而东部地区的机床、汽车和手机等加(jiā)工程度较高、技术含量较高的工业品产量(liàng)所占比(bǐ)例较高。

　　（二）区域(yù)税源稳定性

　　西部地区支(zhī)柱产业以能源开采和资(zī)源加工为(wèi)主，支柱产业集(jí)中度较高；东部地区第(dì)二产(chǎn)业以(yǐ)制造(zào)业为主，产业(yè)发展相对较为均衡。在国家(jiā)节能减排和(hé)环保治理的监(jiān)管背景下，产业能耗明显较(jiào)高的西部地区面临较大的(de)产业转型压力，或对该区域税收的(de)稳定性产生(shēng)影(yǐng)响。

　　区域支柱产业对区域经济发展和就业(yè)有重要的带动作用，但(dàn)对某一(yī)支柱产业的过(guò)度依赖也有可能造成区(qū)域(yù)产业结构单(dān)一、整体经济发展(zhǎn)易受某(mǒu)一行业政策或市场环境波动的冲击，因(yīn)此(cǐ)，支柱产业的带动作用和(hé)产业协同发展的(de)平衡关系尤为重要。从东西部主要省份(fèn)支柱产(chǎn)业构成来看，西部(bù)地区支(zhī)柱产业以煤炭、石(shí)油、天然气的(de)开采加工，以及(jí)有色、黑色金(jīn)属的开发和加工等为主，支柱产业(yè)的集中(zhōng)度较高；东部地区第二产(chǎn)业以制造业为主，产业发展相对较(jiào)为均衡。

　　西部地区支柱产(chǎn)业属于(yú)能源或资源消耗型(xíng)的传统产(chǎn)业，产(chǎn)业发展依托于当地(dì)化石、生物和矿产等资源，持续的产业发展对(duì)西部地区(qū)的土地、能源、矿藏以及生态环(huán)境的影(yǐng)响较(jiào)大(dà)，且这类产业具有高耗水、高(gāo)耗能、高污染等特点，易造成(chéng)区域水资源、大气环境、固废处理等(děng)方面的治理(lǐ)问题。此外，从过往能(néng)源及资源(yuán)开采型城市的发展变迁来(lái)看，区域在过度开采后面临的资源枯竭问题和后续产业接续问题也应提前布局。上述问题对西(xī)部地区区域税(shuì)收的稳定性有较大影响。

　　（三(sān)）区域税源增(zēng)长潜力

　　东部地区目前已形(xíng)成了代表国家先进制造(zào)业的产业集群，在高新技术产业培育、上市公(gōng)司集聚及劳动力吸引等方面均(jūn)具(jù)有相对优势，可对产业链相关企业形成正向(xiàng)的辐射作用(yòng)，进而(ér)促进产业聚集发展。但西部地区相对较低的平均工资对(duì)企业来说意味着用人成本的优势，在承接产业转移方面具(jù)有一(yī)定吸引力(lì)。

　　国家经济高质(zhì)量发展需要新动能，区域税(shuì)收增长潜力主要受增(zēng)量端影响。高新技术(shù)产业是国家(jiā)产业未来发展的(de)重(zhòng)要动力，代表了先进的生产力；上市公司一般为行业内领先(xiān)企业，对产业链发展起到辐射(shè)带动作用。此外，而劳动力薪(xīn)酬差(chà)异将(jiāng)带(dài)动就业人口流动，从而为区域产业发展提供生产力要素(sù)支持。

　　东部地区目前已形成了(le)代表国家先进制造业的产业集群，以国家(jiā)级高(gāo)新区为例，其所(suǒ)代(dài)表的国家级先进产(chǎn)业涵盖新能源、装备制造、生物医药及电子信息等，为区域(yù)产业聚集和发展提供了(le)动力。截至2024年5月末，我国国家级高新技术开发区总数(shù)为168个，超过40%分布(bù)在东部地区，其中江苏、广东(dōng)和山东省分别拥有17个、14个和13个，西部地区除四川和(hé)陕西省数量较多外，大(dà)部分省份的数量为1~2个。

　　技术创新是产业(yè)结(jié)构调整(zhěng)与升(shēng)级、增长方式转变的重要驱动(dòng)因素。从国际先进经验来看，推动附加值高(gāo)、能(néng)源消耗低的新兴产业发(fā)展，可以为经(jīng)济增长提供新的动力。2023年，全国研发支出占GDP的比重为2.64%，大部分东部地区省份在年(nián)度研发支出方面保持较高(gāo)水平，而大(dà)部分西部地区省份均低于全国平均水平。

　　东部地区上市公司数量和市值相对较高，优(yōu)质上市公司作为产业链(liàn)核心，可(kě)对产业链相关企业形成正(zhèng)向的辐射作用，进而促进产业聚集发展(zhǎn)。截至2024年6月13日，东部地(dì)区A股上市公(gōng)司共3844家，总市值为(wèi)60.95万(wàn)亿元，按(àn)市值排序的前五大行业分别(bié)为货币金融服务、计算机通信和(hé)其他电(diàn)子设备制造业、电气机械(xiè)和器(qì)材制造业、专用设备制造业(yè)、软件和信息技术服务(wù)业；西(xī)部地区(qū)A股上市公司共623家，总(zǒng)市值为10.21万亿元，按市值(zhí)排序的前五大行(xíng)业分(fēn)别为酒、饮料(liào)和精制茶(chá)制造(zào)业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业(yè)、电气机械和器材(cái)制造业(yè)、有色金属(shǔ)冶炼和压(yā)延加(jiā)工行业。

　　地区工资水平差异与劳动力流动产(chǎn)生的聚(jù)集效应相关。一方面，先进技术产业通过比较优势可获得较(jiào)高(gāo)的企业(yè)利润，从产业结构视角下区域债务化解展望(cóng)而带动员工薪资的提升，吸引(yǐn)更多高技能劳动力的流入，伴随劳动力要素的流动进(jìn)一步(bù)提升(shēng)区域产业的聚集程度；另一方面，相(xiāng)对较低的平均工资对企业来说意味着更具(jù)优势的用人成本，在承(chéng)接产业转移方面具有一定吸引力。2023年，东部地区在城镇私营(yíng)及非私营单位的(de)工资(zī)水平都明显高于全国平均水(shuǐ)平，但增速方面呈现出(chū)差异收窄的趋势。

　　东西部城投债务风险化解展望

　　（一）东部地区化债展望

　　东部地区城投(tóu)企业债务体量虽然相对较大，但其产业(yè)发展进程相对领(lǐng)先(xiān)，以(yǐ)服务业为主的第三产业总产(chǎn)值相对较高，因受自然(rán)条件的约束较少，税(shuì)源基础相对较好。化债(zhài)具体路径包括：

　　第一，作为我国高质量发展的“第一梯队”，凸显产业(yè)集(jí)聚发展优势。可(kě)进一步聚集资本、技术等要素，通过(guò)城市群方式形成梯度产业的辐射，促进区域协同发展；在全球化的格局中，打造(zào)世界级产业集群，在高新技术产业、高端装备制造等国家战略产业中提升竞(jìng)争力，持续提升自身(shēn)产业(yè)创税能力。

　　第二，依托产业发展优势，加速城投转型发展。东部地区产业资源(yuán)具(jù)备(bèi)相对优势，通过参与(yǔ)股权投资方式实现自身(shēn)转型和促进(jìn)地方产(chǎn)业经济发展是其合理选择6；走在前列的产(chǎn)业投资类国企或可率先(xiān)剥离(lí)政府融资平(píng)台功能，不再依赖政府信用，转而通过自身(shēn)实力完成市场化(huà)运营。

　　第三，防范短期债(zhài)务偿(cháng)付风险，完善债务应急体系。相(xiāng)关政(zhèng)府部门需加强沟通协调(diào)，利用好中央再融资债券(quàn)等政策工(gōng)具以及金融机构超长期贷(dài)款等金融工具，统筹做好一(yī)揽子化债方案。

　　（二）西部地区化债展(zhǎn)望

　　针对西部地(dì)区现阶段相对较高的债务压(yā)力，在国家持续推进西部大开发的(de)政策支持背(bèi)景下，西(xī)部地区在债(zhài)务风险化解方面，可结合自身资源(yuán)特征采取多种措施(shī)。

　　第(dì)一，承接东(dōng)部地区(qū)产(chǎn)业转移，提升区域创税能力。可利用国内分工调整、东部沿海产业向西部转移的机遇，开展产(chǎn)业精准招商，切实提升区域营商环境，加强政策保障，主动承接东部产业转移，提升区域(yù)创(chuàng)税能力，并在产业转移过程中实现自身产业结构调整和优化。

　　第二，谨慎考量自身偿债能力，控制区(qū)域城投(tóu)债(zhài)务(wù)增长(zhǎng)速度。西部(bù)地区(qū)城投平(píng)台不宜大规模超前举债(zhài)进行投资建设，应更加严(yán)格(gé)审慎地对(duì)地方建设项目(mù)进行审核和论证，充分(fēn)考虑自身(shēn)债务承担能力和后续资金平衡的实现预期，加强投后管理。同时，在融资渠道方(fāng)面，不过度依赖于城投企业债务(wù)融(róng)资，在(zài)完善市场(chǎng)机制的前提下，引入更多社会资本参与或提升股权类投资占比，防范过度举债引(yǐn)发的债务隐患和风险。

　　第三，结(jié)合监管政(zhèng)策要求和地方实(shí)际，营造稳定(dìng)的区(qū)域融资环境(jìng)。应(yīng)在地方政府指导下加(jiā)强与银行的合作，通过债(zhài)务重组等方式使刚性兑付产业结构视角下区域债务化解展望软着陆，避免刚性(xìng)债务出(chū)险对区域融资环境造成冲击。

　　注(zhù)：

　　1．本文将按照国家统(tǒng)计局对我(wǒ)国区域的划分标准，将全国31个省（直辖(xiá)市及自治(zhì)区）分为东部地(dì)区（北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南）、中部地(dì)区（山西、安徽(huī)、江西、河南、湖北、湖南(nán)）、西部地区（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃(sù)、青海、宁夏、新疆）及东北地区（黑龙(lóng)江、吉林、辽宁）。

　　2．统计口径为Wind城投债全部发行人，有息债务(wù)合计未剔除(chú)母(mǔ)子公司财务数据重叠部分，下同。

　　3．全口径(jìng)政府债务为地方政府债务余额及地方发债城投企业有息债务合计。

　　4．详见(jiàn)联合资信于2022年(nián)11月发布的《城投企业非标(biāo)风险事件实证分(fēn)析(xī)》。

　　5．本(běn)部分数据主要给(gěi)予国家统计(jì)局发布的《中国统计(jì)年鉴》及(jí)各省发布的(de)省级统计(jì)年鉴，最新数据节(jié)点均(jūn)为(wèi)2022年。

　　6．详见联合资信于2023年11月发布的《东(dōng)西部地区城投企业股权投资转型分析》。

　　◇ 本(běn)文原载《债券》2024年8月刊

　　◇ 作(zuò)者：联(lián)合资信　丁继平　陈婷　杜晗

　　◇ 编辑：刘爽　杨馥竹　鹿宁宁

责任(rèn)编辑：赵思远

未经允许不得转载：橘子百科-橘子都知道产业结构视角下区域债务化解展望