产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我(wǒ)国(guó)城镇化和(hé)工业(yè)化持续推进的过程中，城投企业债务规模快速(sù)增长，中央及地方政府对城投债务规模的持续增长高度重视，如何妥善化解地方政府债务(wù)成为重(zhòng)要议题。本文(wén)从城投企业债务化(huà)解的中(zhōng)长期视角出发，以产业结构作为分析重点，通过(guò)分析(xī)我国东西部地(dì)区在不同特(tè)征的产(chǎn)业结构下，在区(qū)域税源结构、税源稳定性和税源增长潜力等方面的差异，并结合不同区域未来发展定位和动力，对我国东(dōng)西部地区城投债务化解路径进行展(zhǎn)望(wàng)。

　　关键词

　　产业结构　区域债务(wù)　债务化解

　　引言

　　地方(fāng)政府是(shì)区域基础设施投资建设的责(zé)任主体，自分税制(zhì)改革(gé)以来，地方城投企业成为区域基础设施建设的主要投融资主体。同时，地(dì)方城投企(qǐ)业债(zhài)务（以下简称“城投债务”）规模也快速增长。中央及地方政府对城投债务规模(mó)的增长高度(dù)重视，妥善化解城投(tóu)债务成为重要议题。

　　从中长期来(lái)看，城投债务所产生的资产以无直接(jiē)收益的基础(chǔ)设施(shī)为主，此类(lèi)资产最终创造的收益包括当地(dì)企业无偿使用基(jī)础设施而获(huò)得的利润（以税收为主）及(jí)区域资(zī)产(chǎn)的增长（以土(tǔ)地为主）。考虑(lǜ)到我(wǒ)国近年来城镇化进程放缓、人口老(lǎo)龄(líng)化加速(sù)及少子化现象加剧导(dǎo)致的房地产(chǎn)市场低迷、土地财政收入持续下降等问题，持续多年(nián)的土地财政模式或将有所调整，通过区域产业可持续发展带动(dòng)税(shuì)收(shōu)收入良性(xìng)增(zēng)长(zhǎng)或将成(chéng)为中长期区域债务化解的基石。

　　我国不同地区1基于差异化的区域资源(yuán)禀赋、区位环境、人(rén)口要素和外部政策等(děng)因素，经过多年来的产业发展历程，形成了差异化的区域产业格局。东部地区在经济发展水平和工业化进程方面走在全国(guó)前列，并在融入全球市场的过程中实现了(le)产业升级和先进产业聚集，也(yě)将在未来继续(xù)发挥我(wǒ)国(guó)经(jīng)济“第一梯队”的引领作用。而发展进(jìn)程(chéng)相对缓慢的西(xī)部地区现阶(jiē)段产业动能和未来功能定位主(zhǔ)要依托国家在基础(chǔ)设施建设和能源资源类产业上的投资引领，在产业结构和发展定位方面具有明显区别于东部地区的特征。

　　本文基(jī)于东西部地区在产(chǎn)业(yè)结构方面存(cún)在的区域性(xìng)差异和不同的(de)区域发展特征，从东(dōng)西部地区城投债务现状(zhuàng)及区(qū)域债务压力差异出发，结合产业结构差异可能对区域税收产生的影响(xiǎng)，浅析(xī)东西(xī)部地区中长期债务化解路径。

　　城投债务现状及区域债务压力

　　地方政府是区域基础设施投资建设的责任主体。分税制改革后，中央及(jí)地方政府之间的事权和财权重新划定，地方财政可支(zhī)配的税收占比大幅下降，但地方政府仍需保持区域经济的稳定发展。地方政府在大量公共(gòng)基础设施建设项目(mù)上所面临的财政(zhèng)支出压力凸显(xiǎn)。在多重因素影响下(xià)，以地方融资平台为发展起点(diǎn)的城投企业出现，并成为地方基础设施投(tóu)资建设的重要主(zhǔ)体(tǐ)。在我国城镇化进程持续推进的过(guò)程中，城投企业债务规模也快速(sù)增长。以城投债券存续发行主体为统计口径，截至2023年(nián)末，我(wǒ)国(guó)发行城(chéng)投债的企业共2729家2，有息债务合计约48.00万亿元(yuán)。

　　分区域来(lái)看，截(jié)至2023年末，东部地区整体城(chéng)投债务规模占到全国(guó)城投有息债务的一半左(zuǒ)右。但从负债率、债(zhài)务保障倍数和区域(yù)非标风(fēng)险事件三(sān)个维度来看，城投债务总量最大的东部地区表现却相对较优，具体(tǐ)表现为(wèi)：第一，截(jié)至2023年末，全国全口径政府负债率3为72.71%，东西部地区平均(jūn)负(fù)债率分别为69.40%和78.54%，债务总量规模相(xiāng)对较小的西部地区平均负债率高于全国平均水平5.83个百分点。第二(èr)，2014—2023年，东西部地(dì)区税收收入对城(chéng)投有息债务(wù)的覆盖倍数均呈下(xià)降趋势，但东部地区税收收入对城(chéng)投企业有息债务的覆盖倍数相对西部(bù)地区(qū)较高。第三，2018年以来(lái)，涉及非标风险事件的城(chéng)投(tóu)企业中，约80%集中在西部地区，东部地区不(bù)足5%4。

　　信用债化解遵循“债务—资产—收益—还本付息”的基本(běn)逻辑。而对(duì)于地方政府而言，其债务形成的资产以无直接收益的基础设施(shī)为(wèi)主(zhǔ)，此类资产最(zuì)终创(chuàng)造的收益包括(kuò)当地企业无偿(cháng)使用基础设施而获得的利润及区域资(zī)产(chǎn)的(de)增长。因此，税收收入和土地出让收入是地方财政最主要的两项收(shōu)入来源。但近年来，土地(dì)财政收入(rù)持续削减，持(chí)续(xù)多年的土地财(cái)政模式难以为继。通过区域产业可(kě)持(chí)续发展带动税(shuì)收收入良性增长，或将成为(wèi)中(zhōng)长期区域债务化(huà)解的基石产业结构视角下区域债务化解展望。研究对比东西部地区产业结构的特征，对我们(men)判断区域中长期债务化解能(néng)力和方(fāng)式或将有所启示。

　　东西部(bù)产业结构对比5

　　税收收入是地方一般公共预算收入的重要来源，也是地方政府债务化解的重要(yào)支撑，而区域产业结构差异通过(guò)税源结构、税源稳(wěn)定性和(hé)税源增长潜(qián)力三方面对区域税收收入产(chǎn)生影响。

　　（一）区域税源结构

　　受区域资源禀赋等因素影响(xiǎng)，西部地(dì)区主要(yào)工业品以能源资源及初级产品加(jiā)工为主(zhǔ)，产品的经济附加值相对较低；东部地区制造业占比(bǐ)高且多为深加工、高技术工业(yè)品。

　　以农业为主的第一(yī)产业的创税能力很弱，第二(èr)、三产业是区域税收的主要来源，三次(cì)产业结构决定了区域税源(yuán)结构(gòu)。2022年，我国实现国内生产总值（GDP）121.02万亿元，三次产(chǎn)业占比为(wèi)7.3∶39.9∶52.8。分区域来看，东部地区三次产(chǎn)业占比为4.6∶39.3∶56.1，第三产(chǎn)业占比高于全国平均水(shuǐ)平，并(bìng)且东部地(dì)区贡献了全国一半以上的第(dì)二产业(yè)和第三产业生产总值；西部地区三次(cì)产业占比为11.4∶39.9∶48.7，产业发展进程相对较慢。

　　一般来说(shuō)，加(jiā)工层次(cì)较深的工业产品获得更高的溢价(jià)，其(qí)较高的经(jīng)济(jì)附加值可提(tí)供更高的税收收入。2022年，东部地区(qū)大部分省份规模以上制造业对工业总产值的贡献度高于全国平均水(shuǐ)平；而西部地区大部分省份(fèn)则低于全国平(píng)均(jūn)水平，采矿类及能(néng)源(yuán)供应(yīng)类行业(yè)产值占比(bǐ)相对较高。基(jī)于(yú)此，西部地区主要工业产(chǎn)品以原煤、天然气等资源类产品(pǐn)，以(yǐ)及原盐、成品糖等初级产(chǎn)品为主，加工能力相对薄弱，产(chǎn)品的经济附加(jiā)值不高，资源优势难以形成经济优势；而东(dōng)部地区的机床(chuáng)、汽车和手机等加工程度较高(gāo)、技术含量较高的工业品产(chǎn)量所占比例较高。

　　（二）区域税源稳定性

　　西部地区(qū)支柱产业以能源开采和资源加工为主，支柱产业集中度较高；东(dōng)部地区(qū)第二(èr)产业以制造业为主，产(chǎn)业发展相(xiāng)对较为均衡。在国家(jiā)节能(néng)减排和环保治理(lǐ)的监管背景下，产业能耗明显较高的西部地(dì)区面临较大的产(chǎn)业转型压力(lì)，或对该区域税收的稳定性(xìng)产生影响。

　　区域支柱产(chǎn)业对区域经济发展和就业有(yǒu)重要的带动(dòng)作(zuò)用，但对某(mǒu)一支柱产(chǎn)业的过度依赖也有可能(néng)造成区(qū)域产业结构单一、整体经济发展易受某(mǒu)一(yī)行业政策或市场环境波动的冲击，因此，支柱(zhù)产(chǎn)业的带(dài)动作用和产业协同发展的平衡关系尤(yóu)为重要。从东(dōng)西部主要省份支柱产业构成来看，西部地区(qū)支柱产业以煤炭、石油、天然气的开采加工(gōng)，以及有色、黑色金属的开发和加工等为主，支柱产业(yè)的集中度较高；东部地(dì)区第二产业以(yǐ)制造业为主，产(chǎn)业发展(zhǎn)相对较为(wèi)均衡。

　　西部地区支柱产业属于(yú)能源或资源消耗型的传统产(chǎn)业，产业发展依托于当地化石、生物和矿产等资源，持续的产业发展(zhǎn)对西部地区(qū)的土地、能源(yuán)、矿藏以及生态(tài)环境的影响较大，且这类产业具有高耗水、高耗能、高污染(rǎn)等特点，易造成区域水资源、大(dà)气(qì)环境、固废处理等方面的(de)治理问题。此外(wài)，从过往(wǎng)能源及资源开采型(xíng)城市的发展变迁来看，区域在过度开(kāi)采后面临的(de)资源枯竭问题和后续产(chǎn)业接续问题也(yě)应提(tí)前(qián)布局。上(shàng)述问题对西部地区区域税收的稳定性有较大影(yǐng)响。

　　（三(sān)）区域税源增长潜力(lì)

　　东部地区目前已形(xíng)成了代表国家(jiā)先(xiān)进制造业的产业集(jí)群，在高新技术(shù)产业培育、上市(shì)公(gōng)司集聚及(jí)劳动力吸引等方面均具有相对优势(shì)，可(kě)对产(chǎn)业链相关企业形成正(zhèng)向的辐射作用(yòng)，进而促进产业(yè)聚集发展。但西(xī)部地区(qū)相对较低的平均工资对企业来说意味着用人成本的优势，在承接产业转(zhuǎn)移(yí)方面具有一定(dìng)吸引力。

　　国家经济高质量发展需要新动能，区域税收增长潜力主要受增量端影响。高新技(jì)术产(chǎn)业是国家产业未来发展的重要动(dòng)力，代表了先进的生产力；上市公司(sī)一般为行业内(nèi)领先企业，对产业链发(fā)展(zhǎn)起到辐(fú)射带动作用。此外，而劳动力薪酬差异将带动就业人口流动，从而为区域产(chǎn)业发展提供生产力要素支持。

　　东部地区目前(qián)已形成了代表国家先进制造业的产业集群，以国家(jiā)级高新区为例，其所代表的国家级先(xiān)进产业涵盖新能源、装备制造、生物医药及电(diàn)子信息等，为区域产业聚集和发展提供了动力。截(jié)至2024年5月末，我国国家级(jí)高新技术开发区总数为(wèi)168个，超(chāo)过40%分(fēn)布在(zài)东部地(dì)区(qū)，其中江(jiāng)苏、广东(dōng)和山东省分别拥有17个、14个和13个，西部地(dì)区除四川和陕西省数量较多外(wài)，大部分省(shěng)份的数量为1~2个。

　　技术创新是产业结构调整与升级、增(zēng)长方式(shì)转变的重要驱(qū)动因素。从(cóng)国际先进经验来看，推动附加值高、能源消耗低的新兴产业发展，可以为经济增长提(tí)供新的动力。2023年，全国(guó)研发支出占GDP的比重为2.64%，大部分东部地区省份在年度研发支出方面保(bǎo)持较高水(shuǐ)平，而大部分西部地区省份均低于全(quán)国平均水平。

　　东部地区上市公司数量和市值(zhí)相对(duì)较高，优(yōu)质上市公司作为产业链核心，可对产业链相关企业形成(chéng)正向(xiàng)的辐射作用，进而(ér)促进产业聚集发展。截至2024年 6月13日，东部地区A股上市(shì)公司共3844家(jiā)，总市值为60.95万亿元，按市值(zhí)排序的前五(wǔ)大行(xíng)业分别为货币(bì)金(jīn)融服务、计算机通信和其他电子设备制造业、电气机械和器(qì)材制造业、专用设备制造业、软件和信息技(jì)术服务业(yè)；西部地区A股上(shàng)市(shì)公司共623家，总(zǒng)市值(zhí)为10.21万(wàn)亿(yì)元，按市值排序的(de)前五大行业分别为酒、饮料和精(jīng)制(zhì)茶制造业(yè)、化学(xué)原(yuán)料和(hé)化学(xué)制品制造业、医药(yào)制造业、电气机(jī)械和(hé)器材制造业(yè)、有色金属冶炼和压延加工行业。

　　地区工(gōng)资水平差异与劳(láo)动力流动产(chǎn)生的聚集效应相关。一方面，先进技术产业(yè)通过比较优势(shì)可获得较高的企业利润，从而(ér)带(dài)动员(yuán)工(gōng)薪资的提升，吸引更多(duō)高技能(néng)劳动力的流入，伴随劳动力要素的流动进一步(bù)提升(shēng)区域产业的聚集程度；另一方面，相对较低的平均工资对企业(yè)来说意味(wèi)着更具优势的用人成本，在承(chéng)接产业转移方面具有一定吸引(yǐn)力。2023年(nián)，东部地区在城镇私营及非私营单位的工资水平都明显高于全国平均水平，但(dàn)增速(sù)方面(miàn)呈现出差(chà)异收窄的趋(qū)势(shì)。

　　东西部(bù)城投债务风险化(huà)解展(zhǎn)望

　　（一(yī)）东部地区化债展望

　　东部地区城投企业债务体量虽然相对较大，但其产业发展进(jìn)程相(xiāng)对领先，以服(fú)务业为主的第三产业总产值相对较高，因受自(zì)然条件的约束较少，税源基础(chǔ)相对较好。化债具体路径包括：

　　第一(yī)，作为我国高(gāo)质量发展的“第一(yī)梯队”，凸显产业集聚发展优势。可进一步聚集资本(běn)、技术等要素，通过(guò)城市群方式形成梯度产业的辐射，促进区域协同发展；在全球化的格局中，打造世界级产产业结构视角下区域债务化解展望业集群，在(zài)高新(xīn)技术产业、高端装备制(zhì)造等国家战略产业中提升竞争力，持续(xù)提升自身产业创(chuàng)税能力。

　　第(dì)二，依托产(chǎn)业发展优势，加速(sù)城投转型发展。东部地区(qū)产业资源具备相对优势，通过参与股权投(tóu)资方式实(shí)现自身(shēn)转型和促(cù)进地方产业经济发展是其合理选择6；走在(zài)前列的产(chǎn)业投(tóu)资类国(guó)企或可率先剥(bō)离政府融资平台功能，不再(zài)依赖(lài)政府(fǔ)信用(yòng)，转而通过自身(shēn)实(shí)力完(wán)成市场化运营。

　　第三，防范短期债务偿付风险，完善债务应急体系。相关政府部(bù)门需加强(qiáng)沟通协调(diào)，利用好中央再融资债券等政策工具以及金融机构(gòu)超长期(qī)贷款(kuǎn)等金(jīn)融工具，统(tǒng)筹做好一揽子化债(zhài)方案。

　　（二）西部地区化债展望

　　针对西(xī)部地区(qū)现阶段相对较高的债务(wù)压(yā)力，在国家(jiā)持续推进(jìn)西部大开发的政策支持背景下，西部地区在债务风险化解方面，可结合自身资源特征(zhēng)采取多种措(cuò)施。

　　第一，承接东部地区产业转移，提升区域(yù)创(chuàng)税能力(lì)。可利用国内分工调整、东部沿海产业向西部转移(yí)的机(jī)遇，开展产业精准(zhǔn)招商，切实(shí)提升(shēng)区域营商环境，加强政策保障，主(zhǔ)动承接东(dōng)部产业转移(yí)，提升区域创税(shuì)能力，并在产业转(zhuǎn)移过程中实现自身产业结(jié)构调整和优化。

　　第(dì)二，谨慎考(kǎo)量自身(shēn)偿债能力，控制区域(yù)城投债务增长速度(dù)。西部地区城投平台(tái)不宜大(dà)规模超(chāo)前(qián)举债进行投资建设，应(yīng)更加严格审慎地(dì)对地方建设(shè)项目进行审核和论证(zhèng)，充分考虑自身债务承担(dān)能(néng)力和后续资金平衡的实现预期，加强投后管理。同(tóng)时，在融资渠(qú)道方面，不过度依(yī)赖于(yú)城投(tóu)企业债务融资，在完善市场机制的前提下(xià)，引入更多(duō)社会资本(běn)参与或提升股权类投资占比，防(fáng)范过度举债引(yǐn)发(fā)的债务隐患和风(fēng)险。

　　第三，结合(hé)监管政策要求和地方实际，营造稳定的区域融资环境。应在地方政府指导(dǎo)下(xià)加强与银行的合作，通过债务重组(zǔ)等方式使刚性(xìng)兑付软着陆，避免刚性债务出(chū)险对区域融资环境造成冲击。

　　注：

　　1．本文将按照国家(jiā)统计局对我国区域的划分标准，将全国31个省（直辖市(shì)及自治区）分为东部地区（北京、天津、河北、上海、江苏、浙(zhè)江、福建(jiàn)、山(shān)东、广东、海南）、中部地区（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）、西部地区(qū)（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及(jí)东北地区（黑龙(lóng)江、吉林、辽宁）。

　　2．统(tǒng)计(jì)口(kǒu)径为Wind城投债全部发(fā)行人，有息债(zhài)务合计(jì)未剔除母子公(gōng)司财务数据重叠部分，下同。

　　3．全口径政府债(zhài)务为地方政府债务(wù)余额及地(dì)方(fāng)发债(zhài)城投企(qǐ)业有息债务合计。

　　4．详见联合(hé)资信于2022年11月发(fā)布的(de)《城投企业(yè)非标风险事件实(shí)证(zhèng)分析》。

　　5．本部(bù)分数据主要给予国家统计局发(fā)布(bù)的《中国(guó)统(tǒng)计(jì)年鉴》及各省发布的省级统计(jì)年鉴，最新数据节点均为2022年。

　　6．详见联合资信于(yú)2023年11月发布的《东西部地区城投企(qǐ)业股权投(tóu)资转型(xíng)分析》。

　　◇ 本文原载《债券》2024年8月刊

　　◇ 作者：联合资(zī)信　丁继平　陈婷(tíng)　杜晗

　　◇ 编辑：刘爽　杨馥竹　鹿宁(níng)宁

责任编辑：赵思远

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