【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革 寻找新突破口

　　我国(guó)启动新一轮
农村宅基(jī)地制度改革试点以(yǐ)来，如何破解宅(zhái)基地流转难(nán)题一直是各地探(tàn)索的重点领域。作(zuò)为(wèi)一项旨在赋予农民更多财产权益的措施，宅基地使用权抵押改革因牵扯到民法(fǎ)典等法律的根本规(guī)定，试点(diǎn)推(tuī)进一(yī)直是稳慎为先。

　　近期(qī)发布的全国人大(dà)常(cháng)委会公报透露，关于授(shòu)权改革试点地区暂时调整实施民法典(diǎn)关于宅基(jī)地使用权(quán)不得抵押的规定，允许农户开展宅基地使(shǐ)用权抵押贷款的法律草案，在搁置审议2年后(hòu)，最(zuì)终被终止审议。全国人大常委会宪法和法律委员会(huì)经研究(jiū)认(rèn)为，宅基地使用权抵押问(wèn)题比较复杂(zá)，需要在党(dǎng)中央明确下一步改革部(bù)署后，再统筹考虑有关授权试点问题(tí)。

　　宅基地制度改革已成为农村“三块地”改革中(zhōng)最为艰难(nán)的(de)领域(yù)。在专(zhuān)家看来(lái)，二十届三中全会《中共中央关(guān)于进一步(bù)全面深化改革 推进(jìn)中国式(shì)现代化的决定》（简称《决定》）公布后，农户住房(fáng)和闲置(zhì)宅基地盘活利用将成为宅基地制度改(gǎi)革新(xīn)的(de)切入口。

　　终止审议

　　“宅基地改革试点已经结束了，改革报告也已提交给省里，对(duì)于下一步怎样安(ān)排，我们也在等待，一切都是未知数。”东部某(mǒu)省被列入新一轮宅基地制度改革试点地区的农业农村部门(mén)相(xiāng)关负责人对界面新闻(wén)表示。

　　该试点地区此前因探索农村(cūn)宅基地使用权抵押改革成效显著，曾被多家媒体宣传报道。上述(shù)负责人介绍，前(qián)几年关(guān)于宅基地制度改革确实取(qǔ)得一(yī)些进展，但是全国(guó)人大常委会审议授权草案没能通过后，按照法律规定宅基(jī)地使用权是不能抵押贷款的，所以在农业(yè)农(nóng)村部的(de)要(yào)求下(xià)，地方改革也及时停止了(le)。

　　全国人大(dà)常委会(huì)公报介绍，这份草案全称为《关于授(shòu)权国务院在北京市昌平区等农村宅基地制度改(gǎi)革试点地区(qū)行政区域暂时调整实施有关法律(lǜ)规定的决定》，于2022年6月提交十三届全国人大常委会第三十五次会议审议。

　　公(gōng)报称，审(shěn)议过程中，有(yǒu)的常委委员(yuán)提出，宅基地(dì)使用(yòng)权抵押(yā)问 题(tí)比较复杂(zá)、敏感，各方面意见(jiàn)不(bù)完全一致，建议慎重考虑。鉴于这一情况，经(jīng)报(bào)党中央同意(yì)，委员长会议决定草案暂不交付表决。

　　此 后，国(guó)务院办公厅 曾提出，农村宅
基(jī)地(dì)制度改革宜审慎推进，鉴于本轮试点距结束期限已不(bù)足一年，建议由农业农村部、中(zhōng)国人民银行会(huì)同有关方面 深(shēn)入(rù)研究(jiū)全国人大常委会(huì)审议中提(tí)出的有(yǒu)关重点问题，认真总结(jié)试点工(gōng)作，研究提(tí)出是否继续试(shì)点探(tàn)索的意(yì)见建议，按程序报(bào)党中央，待明确下一步改革部署后，再(zài)统筹考虑草案审议(yì)安排相关问题。

　　2024年6月17日，全国人大常委会宪法(fǎ)和法(fǎ)律委员会向委员长(zhǎng)会议作出关于终止审议草案的 报告，委员长(zhǎng)会议审议通过了报告。

　　“由全(quán)国人大常委会授权开展的改革试点，才可以调整现行法律规定(dìng)，由于民法典明确规定(dìng)宅(zhái)基地(dì)使(shǐ)用(yòng)权(quán)不可以抵押，所以秉持‘重大改革均须(xū)于法有(yǒu)据’的 原则，这项授权草(cǎo)案被终止审议，说明至少在目前这个阶段，突(tū)破现有(yǒu)法律框架以实施(shī)宅基地使用(yòng)权(quán)抵押改革的条件尚不成熟。”广东外语外贸大学土地法(fǎ)制研究(jiū)院助(zhù)理研究员曹益凤 博士对(duì)界面新闻(wén)表示。

　　十八届三中全(quán)会以(yǐ)来，我国主要推进了两轮农村宅基地制度改革(gé)试点。

　　第一轮改(gǎi)革启动于2015年，全国33个县（市、区(qū)）开展(zhǎn)了农村宅基地制度改革试点工作，并于2019年底结束。2018年，中央“一号文件(jiàn)”提出，“以探索宅基地所有权、资格权(quán)、使(shǐ)用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。2020年8月，“两(liǎng)办”印发(fā)《深化农(nóng)村宅基地制度改革试点方案(àn)》。随后，全国104个县（市、区(qū)）和3个地级市启动第二(èr)轮农村宅基地制度改革试点。

　　2021年2月，时
任中央农办(bàn)秘书(shū)局局长吴宏耀在国新办新(xīn)闻发布会上(shàng)表示，新一轮农村宅基地制(zhì)度改革试点的核心是(shì)要(yào)探索宅基地所有权、资格(gé)权、使用权分置实现形式。在试点中，着眼保护进城落户农民(mín)宅基地权益，要探索农(nóng)户宅基地资格权的保障机制，同时，通过探索宅基地使用权(quán)的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等(děng)，来(lái)增(zēng)加农户的财产性收入。

　　此次授权草案(àn)被终止审(shěn)议后(hòu)，宅基地使用权抵押改革(gé)未来该如何推进？曹益凤认为(wèi)，从中央农办、农业农村(cūn)部引(yǐn)领的(de)第(dì)二(èr)轮深化宅基地制度改(gǎi)革试点工作来看(kàn)，各地主要是在现 行法(fǎ)律框架内开(kāi)展探(tàn)索。如(rú)果缺乏全(quán)国(guó)人大常委会授权，推进宅基(jī)地使用权抵押的改革将与民法典的规定相冲突，从而(ér)使改(gǎi)革失去法律基础。“如果不突破现行法律规定 ，宅基地流转(zhuǎn)就(jiù)只能在本(běn)集体(tǐ)经济(jì)组织内部进行。”曹益凤说。

　　流转(zhuǎn)受困

　　宅基地使用权抵押改革究竟难在哪？曹益凤指出，问(wèn)题症(zhèng)结仍然(rán)是要破解宅基地使用权对外转(zhuǎn)让这一难题(tí)，这也是(shì)几次改革(gé)试点(diǎn)面临的主要难点。

　　她表示(shì)，此前首轮改革中，各地对宅(zhái)基(jī)地对外流
转已有探索，但是(shì)当时(shí)并未形成可复(fù)制、可推(tuī)广的经(jīng)验，比如仅在流转范围上(shàng)，全国试点地区的做法就千(qiān)差万别(bié)。第二轮改革主要在(zài)现行(xíng)法律(lǜ)框架下进(jìn)行，宅基地流转方(fāng)面更(gèng)难有实质性突(tū)破，调研发现，部(bù)分试点地区的宅基地流转探(tàn)索主要局限于本集体经济组织内部成员，并且这些成员还需要符合宅(zhái)基地使用权申请条件。这也是(shì)目前我国有关宅基地的法律规定所(suǒ)呈现的(de)共同倾向(xiàng)。

　　界面新闻注意到，近年来(lái)不断有试点地区在 尝试扩大宅(zhái)基(jī)地流转范围。

　　第(dì)一轮宅基地制度改革中(zhōng)，湖南省浏阳市作为试点地区，曾探索允许农村宅基地(dì)使(shǐ)用权在县(xiàn)域内(nèi)流转。第二轮(lún)改革试点启动前，2022年6月，浙江省绍兴市柯桥区峡山村村委会举办了一场宅基地拍卖会，只要是绍(shào)兴市(shì)范围内拥有农村宅基地资格权的人都可以参与竞拍。此次竞(jìng)拍会共有15块宅基地总面积13429.3平方米，竞拍累计金额(é)高达576.8万元。

　　曹益(yì)凤(fèng)表示，宅(zhái)基地(dì)使用权抵押改革能否(fǒu)顺利推进，关键(jiàn)还在于(yú)农村房屋及其宅基地能否变现，能否进入市场流转。在目前的制度背景(jǐng)下，宅基地流转(zhuǎn)很难突破。因为现有法律(lǜ)规定宅基 地使用权主要由成员申请取得，即使(shǐ)是因房屋流转产生(shēng)的宅基地(dì)使(shǐ)用权流转，其受让(ràng)人也必须符合宅基地使用权的申请(qǐng)条件，这样导致宅基地流转范围大大限(xiàn)缩。加之(zhī)宅基地使用权一般(bān)可基于成员身份无偿(cháng)取得，自(zì)然也会影响此(cǐ)类流转的积极性和农(nóng)房及其宅基地正常价值的实现。

　　某高校一位要求匿(nì)名的
农村(cūn)改革专(zhuān)家对界面新闻(wén)表示，关于农村土地制(zhì)度改革中(zhōng)，宅基地改(gǎi)革面临的争议(yì)最多，各方分歧也比较大。

　　该专家表示，比如关于宅基地资格权，人们(men)在理解上就有狭义(yì)和广(guǎng)义的区(qū)分，甚(shèn)至会把宅基地使(shǐ)用权本身(shēn)也包含(hán)进去。关于资格权定性，基(jī)本上认 为是属(shǔ)于成员权，这(zhè)是主流学(xué)说，也有观点认 为是用益物权等，但都不是主流的观点(diǎn)。至于使用权，争议就更大(dà)，到(dào)底是所有权上派生出的不动产用益(yì)物权，还是宅基地使用权派生(shēng)出的次级用益物权，是(shì)否包括债权性的法定租赁权，各方观点很难统一。

　　我国目(mù)前在(zài)推进的(de)承(chéng)包地流转(zhuǎn)改革(gé)进(jìn)展(zhǎn)相对顺(shùn)利。据国家统计(jì)局数(shù)据，截至2022年，全国已(yǐ)有1474个县（市、区）建立流转市场、约2.2万个(gè)乡
镇建立流转服务中心，全(quán)国家庭承包耕地土(tǔ)地经营权流转面积已超5.32亿(yì)亩。

　　上述匿名专(zhuān)家表(biǎo)示，宅基地改革相(xiāng)对承包地改革更加复杂。承包地“三权分置”中，承包权和经营(yíng)权分离就是基(jī)于流转的事实成(chéng)立的，但是宅基地的使(shǐ)用权和资格权(quán)如何分离就很难界定。

　　“承包地改革面临的(de)阻力比较小，因为农民通过土地(dì)的收(shōu)入占比少(shǎo)，不是特别在乎，所以对改革结果接受度更高，但是宅基地不(bù)一样，农民把十几年甚至一辈子的财富积蓄都放在住房上了。”该专家表示，宅(zhái)基地制度改革是目前“三(sān)块(kuài)地”改(gǎi)革中(zhōng)比较慎重，而且是推(tuī)进速度比较慢的，说明农民对(duì)宅基地高度重视，中央推进改革也是试图寻找比较慎(shèn)重(zhòng)稳(wěn)妥的方式。

　　盘活利用

　　“宅基地‘三权分置’从2018年提出到现在，依然没有(yǒu)形成法律化的表达，说明分歧(qí)和争议还很大。但是，不管怎么争 议，盘活利用闲(xián)置宅基地，这是没有争议
的，也是大的改革方向 。”上(shàng)述匿名(míng)专家表示。

　　早在2017年时中国社科院农村发展(zhǎn)研究所发布《中(zhōng)国农村(cūn)发展报(bào)告（2017）》透(tòu)露，全(quán)国农村居民点闲(xián)置
用地面积已达3000万(wàn)亩。近(jìn)年来，随着中国农业人口市民化进程加快，这一数据又有(yǒu)大幅增加。

　　2024年中央(yāng)“一(yī)号文件(jiàn)”提出，稳慎推进农村宅基地制度改(gǎi)革。同(tóng)时，鼓励以出租
、合作开发、入股经营等方式(shì)盘活利用农村资源资(zī)产。二十届
三(sān)中(zhōng)全会 通(tōng)过的《决定》则明确，允许农户合(hé)法拥有的住房(fáng)通过(guò)出(chū)租、入股、合作 等(děng)方式盘活(huó)利(lì)用。

　　国务院发展研究中心农(nóng)村经济研究部部(bù)长叶兴庆近期在《中国(guó)农村经济》2024年第9期撰文指出 ，未(wèi)来5年深(shēn)化农村土地制(zhì)度改革的着力点，在农(nóng)村宅(zhái)基地方面主要是(shì)聚焦(jiāo)农户住房 盘(pán)活利用。

　　叶兴庆表示(shì)，与十八届(jiè)三中全会直接触(chù)及农村宅基地制度(dù)的改革策略不同，二十届三中全会《决定》从盘活利用农(nóng)户(hù)合法拥有的住(zhù)房切入。但是，这并(bìng)不意味(wèi)着农村宅基地制度改革就此止步。十八
届(jiè)三中全会以来(lái)，在两轮农村(cūn)宅基地制度改革试点所开展的探索(suǒ)中，有些(xiē)基本成熟(shú)，可以转(zhuǎn)化为全面实行的制度安排；有些(xiē)风险(xiǎn)没有充分暴露、各方面认识分歧较大，需要继续探索。即便是围绕通 过(guò)出租、入股、合作等方式盘活利(lì)用农户合法拥有的住房，也需要在(zài)关键环节上(shàng)进(jìn)行改革探(tàn)索(suǒ)。

　　曹(cáo)益凤表示，盘活(huó)利用农村闲置房屋(wū)和宅基地本身就是“三权分置”改(gǎi)革的重要内(nèi)容。此举对于解决土(tǔ)地资源浪费、增加农民(mín)收入、推动(dòng)农村(cūn)产业升级和促进城乡一体化发(fā)展等方面具有重要(yào)意义。各地应根据(jù)实际情况，积极探索和创新盘活利用闲置农房及其宅基地的有效途(tú)径和政策措施。

　　上(shàng)述匿名专家表示，随着(zhe)很多农村剩余劳动力进城落户，农村剩(shèng)余的宅基地
会越(yuè)来(lái)越多，闲(xián)置(zhì)废弃的宅基地肯定需要盘活，这就成为目前改革(gé)的主(zhǔ)攻方(fāng)向。当前(qián)，政策取向仍相(xiāng)对保守(shǒu)，对于
盘活(huó)利用也主要是利用出租、入股和合作三种(zhǒng)方式，并不包括转让。因为，转让就涉及到是 转让给本村集体经济组织成员，还是转 让(ràng)给城市人员或本地人员，会面(miàn)临法律掣肘。

　　曹益凤认为，一方面，在农(nóng)村社(shè)会(huì)保障尚未全面建立的当下，包括宅基地在内的土地(dì)使用权确为农民提供了最基(jī)本的生产生活保障。另一方面，农(nóng)村房(fáng)屋(wū)及其宅基地正不断突破居住保障功能的限制，尤其是城中村、近郊村的农村房屋被(bèi)用以对外出租，发展乡村旅游、精(jīng)品民宿、农家乐等，逐渐(jiàn)彰显出(chū)财(cái)产价值。所以，宅基地制度改革需要在其承载的居住保障功能(néng)与其(qí)作为土地资源本身的财产功能上寻找平衡点，宅基地社会保障的核心功能(néng)不能抛(pāo)弃，在此前提下肯(kěn)认“房地(dì)一体”中(zhōng)的宅基地经济利用价值。

　　“中央政策之所以强调不以农(nóng)户退出农村(cūn)‘三权’作为(wèi)进(jìn)城落户的条件，是因
为他(tā)们在市民化过程中还(hái)没能享(xiǎng)受到稳(wěn)定的城市社会(huì)保障。此时如直接切断他(tā)们与农村土地的联系 ，那么，没有办法完成市民化，或者在市民化过程(chéng)中失败的人，可能(néng)成为不稳定因素。目前农村土(tǔ)地 不单承载了对种地农民的社会保障功能，对(duì)进城农民的市民化也起到托举作用，可保证他们完成市民化之前(qián)或者城市社会保障发展到对其全覆盖之前，不至于(yú)流离失所。”曹益(yì)凤说(shuō)。

　　宅基(jī)地制度改革未来如何寻找新突(tū)破(pò)口？“后续还(hái)是要(yào)多关注实(shí)践层面的进展，要(yào)看有没有更稳(wěn)妥的方(fāng)式和(hé)举措，要看有没有新的创举可以进行提炼和(hé)推广。”上(shàng)述匿名(míng)专家称，这项(xiàng)探索可能会比较漫长(zhǎng)，需要保持历史的耐(nài)心(xīn)，等待一个
自然而(ér)然的(de)过程。

责任编辑：何松琳

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