债务化解再出“新表述”？

【天风研(yán)究·固收】孙彬彬/孟万林

摘要(yào)

近日，据财新(xīn)报 道，多地成立“砸锅卖铁”工作专班，引发市(shì)场关注。

什么是“砸锅卖(mài)铁”？

“砸锅(guō)卖铁”指的是盘活资 源，核心是(shì)落实“一揽(lǎn)子化债政(zhèng)策”，通过(guò)存(cún)量资源盘活、处置进行债务化(huà)解。

这并非政(zhèng)策文(wén)件(jiàn)首次提及。2023年12月发(fā)布的“47号(hào)”文中，已然出现“‘砸(zá)锅卖铁’全力化解地方债(zhài)务风(fēng)险”的
表述，此后(hòu)，多个省份的相关文件中也(yě)已经有“砸锅卖铁”的相(xiāng)关表述。

如(rú)何理解“砸(zá)锅(guō)卖铁”？

从债(zhài)务化解(jiě)的方式来看，可(kě)以归纳为①筹(chóu)集资金偿还债务，②借(jiè)新还旧(jiù)、展期等方式实现债务滚续，③争取上级财政支持或(huò)救助，④破产重整或清算。

“砸锅卖铁”作为中央政策文件中的表述，是自 上而下推动地方各级政(zhèng)府进行债务化解、压实各级政府(fǔ)化(huà)债责任的形象化表 述。既包含债务化解方式①，也应该(gāi)包含各级政府动用各
类(lèi)资源，推动债务滚续的方式②。

为什么要“砸锅卖铁”？

首先，地方债务高企；其次，中央政府对隐(yǐn)债(zhài)化解有明确要求；最后，地方财政面临(lín)较为严重的压力。

盘活存量资产(chǎn)，做了什么？

盘活存量资产可能主要(yào)有三个路径：（1）出让行政事业单位(wèi)的实物资产；（2）出让 所持
有的企业国有企(qǐ)业和金融类企业的股(gǔ)权；（3）利用当地的资源，如水资源、矿资
源等，进行开发权或者经营权的转让。

盘活存量资产的成(chéng)果可能在一般公共预算收入中的(de)国有资源
（资产）有偿使用(yòng)收入和国有资本经营收入中有所体现。2023年绝大部分省份实现了合计数较大(dà)幅度的正增长，其(qí)中吉林同(tóng)比增长149%，青海
、陕西、内蒙古、湖北增速也在50%以上。

如何看待“砸锅卖铁”？

“砸锅卖铁”盘活存量资产(chǎn)，或许能够(gòu)短期在局(jú)部(bù)或者边际上，改善财政和债务压力。但盘活和处置过程对经济或者社会预期或有影响，“砸锅卖铁”的同时，地方总体财(cái)政压力依然较大。

地方化债的关键，还是在于开源、增(zēng)收，增 强地区经济实力和经营效率，同时可能也需要中央在适(shì)当的时候进一步给与支持，如增加发行(xíng)特殊再融资债、增(zēng)发专项债、扩大专(zhuān)项(xiàng)债使用(yòng)范(fàn)围等。

整体而言，这一表述，一方面体现政府(fǔ)化债的决心
，另一方面也体 现出对应的压力。当然，考虑到一揽子化债(zhài)等或有支持，对城投债，我们仍然可以乐观看待。

近日，据财新报道，重庆市璧山区等多地成立“砸锅卖铁”工作专班，引(yǐn)发市场关注
。

1.什么是“砸锅卖铁”？

这里的“锅”和“铁”，指的是地(dì)方存量闲置或者(zhě)使用效率不高的国有资源，“砸锅卖铁”指的是盘活资源(yuán)，核心是落实“一揽子化(huà)债(zhài)政策”，通过存量资源盘活、处(chù)置进行债务化解。

这是第一次出现吗？

实际上，“砸锅卖铁”一词并非第一次(cì)出现，2023年(nián)12月(yuè)国务院办公厅印发《重点省份分类加强(qiáng)政府投资项(xiàng)目管理办(bàn)法(试行)》（即(jí)“47号文”），将天津、内蒙(méng)古、辽宁、吉林、黑(hēi)龙江、广西、重(zhòng)庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个地区列(liè)为重(zhòng)点省份，要求重点省份“砸锅卖(mài)铁”全力化解地方债务(wù)风(fēng)险，同时严控新(xīn)建政府投资项目。

此后，多个省份的相关文件中也已经有“砸锅卖铁(tiě)”的相关表述。如2024年佳木斯市政府预算公(gōng)开中提出，“通过‘砸锅卖铁’盘活行政事业(yè)和国有企(qǐ)业闲置资产(chǎn)、申请特殊再融 资债券等方式妥(tuǒ)善化解存量债务，确
保2024年不发生债务“爆(bào)雷”事件，牢牢(láo)守住不发(fā)生政府债务风险底线。”

2.如何理解“砸锅卖铁”？

首先(xiān)，我们(men)回(huí)顾从2018年(nián)隐(yǐn)性(xìng)债务(wù)认定以来，隐性债务的6种主要化解方(fāng)式，主要(yào)包括：

（1）安排财政资金(jīn)偿还：安排年度预算(suàn)资金、超收收入(rù)、盘活(huó)财政存(cún)量(liàng)资金等偿还(hái)的债务(wù)规(guī)模；（2）出让(ràng)政府股权以(yǐ)及经营性国有资产权益偿还：通过出让相关(guān)股权取得收(shōu)益(yì)偿还的债务规(guī)模；（3）利(lì)用项目结转资金(jīn)、经营收入偿还：由企(qǐ)事业单位利用(yòng)项目结(jié)转资(zī)金、经营收入偿(cháng)还（不含财政补助资金）的债务规模(mó)；（4）合(hé)规(guī)转化为(wèi)企业经营性债(zhài)务：将具有稳定现金流的债务合(hé)规转化为企业经营性债务的规(guī)模(mó)；（5）借新还(hái)旧、展期等方式(shì)偿(cháng)还：由企事业单位(wèi)协商(shāng)金融机构通过借(jiè)新还旧、展期 等方式偿(cháng)还的债务规(guī)模；（6）采用破产(chǎn)重整或清算方式化解：对债务单(dān)位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解的债务规模。

当前，“一揽子(zi)化债政策”之下，债务化解的方法实际可以结合上面几种(zhǒng)隐债的化(huà)解方式进一(yī)步归纳为四(sì)种：

1、筹集资金偿还(hái)债务，如(rú)政府安排年度预算资(zī)金(jīn)、盘活财政存量结(jié)余资金偿还，出让政府股(gǔ)权(quán)以及经(jīng)营性国有资产权益偿还，利用项目(mù)结转资(zī)金(jīn)、经营收入偿还；

2、借新还旧、展期等方式(shì)实现(xiàn)债务滚续；

3、争取上级财政支持或(huò)救(jiù)助，如争取特殊再融 资债额度、特殊新增(zēng)专项债额度等，将债务显性化，绑定更高层级政府的信用；

4、破产重整(zhěng)或清算(suàn)。

“砸锅卖铁”既可以理解为上述方式1中的“筹集资金偿还债务”，也可以理解为(wèi)方式2中的通过动用各种资源“实现债务滚续”。

因而，这一表述的背后，本质上是中 央、地方（省市县）等(děng)各级政(zhèng)府(fǔ)对于化债责任(rèn)的层层压实(shí)。既要防止系(xì)统性金融(róng)风险，又要防范上级政府(fǔ)对于下(xià)级(jí)政府无差别救助下的(de)道(dào)德风险(xiǎn)。要实现(xiàn)风险可控范(fàn)围内(nèi)，自上而(ér)下(xià)要求地方政府承担化债的主体责任，“谁家孩子谁家(jiā)抱(bào)”，避免(miǎn)出现“逃废债”情形。

3.为什么要“砸锅卖(mài)铁”？

首(shǒu)先，地方债务高企。截至2024年 6月末，全国地方政府债务余额为42.61万亿，城投平台(tái)有息债务为62.19万亿，地方政府(fǔ)债务(wù)负担(dān)较重。

其次，中央政府对地方政(zhèng)府债(zhài)务有监管红线。2019年，国办函“40号文(wén)”提出
，“目(mù)标是10年内隐性债务化(huà)解为零”，根(gēn)据推算，大致(zhì)要求(qiú)2028年隐债清零。同时，中央政府对违规新增隐债行(xíng)为0容忍。2023年11月(yuè)，中央对8起地方隐性债务违规新(xīn)增的案例进行了通报，持续强化隐性债务查处问责(zé)力度。

最后，地方财(cái)政面临较为严重的(de)压力。这一点，我们可以通过各地审计报告、半年度预算报告观察到。

4.盘活存量资(zī)产，做了什(shén)么？

盘活存量资产，是(shì)各(gè)地政(zhèng)府化解债务的重要(yào)方式。2023年(nián)各地政府工作报告(gào)和财(cái)政预算报告中，盘(pán)活存量
资产是出现频(pín)次最高的化债方式之一。

同时，也(yě)有多个省份在2024年上半年的(de)财政预 算执行报告中强(qiáng)调盘活存(cún)量资产的
重要性以及未来的工作方向。

4.1. 地方 盘活(huó)存量资产有哪些方式？

2022年(nián)5月19日，国务院办公厅下发《国务院办(bàn)公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见国办(bàn)发 〔2022〕19号》，提出了盘活存量资产的七种方式。

重点分为三个方面：

一是盘活存量规模较大、当前收
益较好或增长潜力较大的 基础(chǔ)设施项目资产，包括交通(tōng)、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设 施、生态 环保、产(chǎn)业园区、仓储物流、旅游、新型基(jī)础设(shè)施等。

二是(shì)统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等(děng)。

三是有序盘活长期闲置但具 有较大开发利用价值(zhí)的项目资产，包括老旧厂房、文(wén)化体育场馆和闲置土地等，以及(jí)国(guó)有企业开办的(de)酒店、餐饮、疗养院等非主业(yè)资产。

4.2. 地方政府能(néng)够运用哪些(xiē)国(guó)有资源？

首先，是行政事业单位的实物资产，如闲(xián)置的房屋 、办公(gōng)楼、土地、车辆(liàng)等，方(fāng)式一是直(zhí)接(jiē)出让，如土地的招拍(pāi)挂，方式二是通过特(tè)许经营权(quán)授予的方式，一次性或者(zhě)分批获取现金流；

其次(cì)，可以通过出让所持有的企业国有企业和金融 类企业的(de)股权的方(fāng)式，或(huò)者直接处置国有企业的资(zī)产(chǎn)来获(huò)取收(shōu)入；

再者(zhě)，可以(yǐ)利用当地的自然资源，如水资源、矿资源等(děng)，进行开发(fā)权或者经营权的转让。

根据各省国有资(zī)产管理情况报告显(xiǎn)示，江苏(sū)、浙(zhè)江(jiāng)、广东(dōng)、山东(dōng)等地
的地方国(guó)有资源相对较多，资产总额在(zài)25万亿以上。除了(le)三资企业资产和权益之外，国有自然资源资产(chǎn)，如水(shuǐ)、矿产、森林等经过(guò)整合开发，也(yě)可以作为政府(fǔ)财政资金来源之一(yī)。

4.3. “砸锅卖铁”有何成果？

根据财政部《2023年政府收支分类(lèi)科目》（财预[2022]107号），盘活存量资产的成(chéng)果可能在一般公共预算收入中的“国(guó)有资源（资产）有(yǒu)偿使用(yòng)收
入”“国(guó)有资(zī)本经营收益”等科目中体现。

广(guǎng)东、山东、四川2023年一般公共预算收入中的国有资源（资产）有(yǒu)偿(cháng)使用收入和国有资本经营收入合计(jì)突破(pò)千亿，位于全国前列，河北、江苏、安徽也在七百亿以上。从同比增速上来看，绝(jué)大部分省份实现了较大幅(fú)度的
正增长，其中(zhōng)吉林 同比增长149%，青(qīng)海、陕西、内蒙古、湖北增速也在50%以上。

5.再看“一揽子化(huà)债(zhài)政策”

5.1. 已(yǐ)经做了什么？

2023年7月24日中央政治局会议提出(chū)“一揽子化债政策”，一系列债务置换方(fāng)式相继(jì)落地：

①银行贷(dài)款(kuǎn)置换

2023年12月(yuè)8日，农行渝北支行牵头的首笔5000万元置换存量非(fēi)标债 务“银团贷(dài)款”，在渝北区属(shǔ)国有公(gōng)司重庆(qìng)空港经济开发建设有限(xiàn)公司投放落地，这也(yě)是全(quán)市完成的首笔“银团贷款”置换非标债务(wù)业务。

银行贷款置换的推进和落地，实现“以(yǐ)新换旧、以长(zhǎng)换短、以(yǐ)低换高”，有效降(jiàng)低企业融资成本，控制地方债务规模(mó)的增长。

②特殊再融资债

2023年四季(jì)度以来，特殊再融资债重(zhòng)启，合计
发行规模14,770.99亿元，为地方政(zhèng)府化债提(tí)供了(le)重(zhòng)要支持。

③特殊新增(zēng)专(zhuān)项债

2024年6月以(yǐ)来，陆(lù)续有多个(gè)省份发行新增地方政府专项债，但没有披露“一案两(liǎng)书”，推测或用(yòng)于(yú)存量项目债务置换。从(cóng)总(zǒng)量来看，已经达到4979.6679亿元，在除(chú)去提前批后的第二批中占比不低。

5.2. 如何(hé)看待“砸锅卖铁(tiě)”？

“砸锅卖铁”盘活存(cún)量资产，或许能够(gòu)短期在局部或者边际上，改善财政和债务压力。但是从整体财政收支和债务化解处置的角度考虑，可能很难成为主要方式。

从(cóng)2024年(nián)上半年的财政表现上来看，盘活资产在(zài)一定程度上为一般(bān)公(gōng)共预(yù)算收入提供了补(bǔ)充，2024年上半年绝大部分省份一般预算完成进度正(zhèng)常(cháng)。但是，盘活和处 置(zhì)过(guò)程对经济或者社会预期或有(yǒu)影响，我们(men)从一般预算的税收角度观察，上半年(nián)全国税收收入同比下降5.6%，而且土(tǔ)地出让收入大幅下滑，政府(fǔ)性基金预算收入完(wán)成进(jìn)度大部分地区都在30%以下，可见“砸锅卖铁”之后，地方总体财政依然具有较大的压力(lì)。

地方化债的关键，还是在于开源、增收，增强地区经济实力和经营效(xiào)率，同(tóng)时可能也需要中央在(zài)适当的时候进一步给与(yǔ)支持，如增加发 行特殊再融资债、增发专项债、扩大专项债使用范围等。

债务化解再出“新表述”？lt="图片">

6.小结(jié)

近日，据财新报道(dào)，多地成(chéng)立“砸锅
卖铁”工作专班，引(yǐn)发市场关注(zhù)。

什么是“砸锅卖铁”？

“砸锅(guō)卖铁(tiě)”指的是盘活资源，核心是落实“一揽子化债政策”，通(tōng)过存(cún)量资源盘活
、处置进(jìn)行债务化(huà)解。

这并非政策文件首(shǒu)次提及(jí)。2023年12月发布的“47号
”文中，已然出现“‘砸锅卖铁’全力(lì)化解地方债务风险”的表述，此后，多个省份的相关文件中也已经有“砸锅卖铁”的相关表述。

如何(hé)理解“砸锅卖铁”？

从债务化解的方式来看，可以归纳为①筹集资金偿还债(zhài)务，②借新还旧、展(zhǎn)期等方式实现债务滚续，③争取(qǔ)上级财政支持或救助，④破产重整或清算。

“砸(zá)锅卖(mài)铁”作为中央政策文件中的表述(shù)，是自(zì)上而下推动(dòng)地方各级政府进行债务化解(jiě)、压实各(gè)级政府化债责任的形象化表述。既包(bāo)含债务化解方式①，也应
该包含各级政(zhèng)府动用各类资源，推动债务滚续的方式②。

为什么要“砸锅卖铁”？

首先，地方债务高企；其(qí)次，中央政府对(duì)隐债化解(jiě)有(yǒu)明确要(yào)求；最后，地(dì)方财政面临较为严重的压力。

盘(pán)活存量资产，做了什么？

盘活存量资(zī)产可能主要有三个路径：（1）出让(ràng)行(xíng)政(zhèng)事业单位的实物资产；（2）出让所持有的企业国有(yǒu)企业和金融类企业的股(gǔ)权；（3）利用当(dāng)地的资源，如 水资源、矿资源等，进行开发(fā)权或者经营权的转让。

盘(pán)活存量资产的(de)成果可能在一般公共预(yù)算收入(rù)中的国(guó)有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入中有(yǒu)所体现。2023年绝大(dà)部(bù)分省(shěng)份(fèn)实现了合计数(shù)较(jiào)大幅度的正增长，其中吉林同比增长149%，青海、陕西、内蒙古、湖北(běi)增速也在50%以上。

如何看待(dài)“砸锅卖铁”？

“砸锅卖铁”盘活(huó)存量资产，或许能够短期在局部或者边际(jì)上，改善财政和债务压力(lì)。但盘活和处置过(guò)程对经济或者社会预期或有影响，“砸锅卖铁”的
同时，地方总体财政压力依然较大。

地方化债的关键，还是(shì)在于开源、增(zēng)收，增强地区经济实力和经(jīng)营效率，同时可能也(yě)需要中央在适当的时候(hòu)进一步给与支持，如(rú)增加发行特殊再融资债、增发专项债(zhài)、扩大专项债使用范围等。

整体而言，这一(yī)表述，一方面体现政府化(huà)债的(de)决(jué)心(xīn)，另一方面也体现出(chū)对应的压力。当然，考虑到一揽子(zi)化债等或有支持(chí)，对城(chéng)投债，我们仍然可以乐(lè)观看待。

风险 提(tí)示

1、数据统计或有遗(yí)漏：由于数据收集的局限性
、统计方(fāng)法的差(chà)异、信息披露的(de)不(bù)完整性或(huò)更新延迟，可能导致部分分析结果存(cún)在(zài)偏(piān)差(chà)。

2、宏观经济表现超预期：宏观经济环境和财政政策是影响债(zhài)券(quàn)市场的关键(jiàn)因素。如果宏观环境(jìng)出现超预期的变化，如经济增长放缓、通货膨胀率波
动或外部经济(jì)冲击等(děng)，可能(néng)会 对信(xìn)用值市场(chǎng)表现形成冲击。

3、信用风险(xiǎn)事件发(fā)展超(chāo)预期(qī)：若出现信用舆情事件(jiàn)，可能会对信用债市场形成(chéng)短期 冲击(jī)。

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