债务化解再出“新表述 ”？

【天风研究·固(gù)收】孙彬彬/孟(mèng)万林

摘(zhāi)要

近日，据财新报道，多地成立(lì)“砸(zá)锅卖铁”工作专班，引发市场关注。

什(shén)么(me)是“砸锅卖铁”？

“砸锅卖铁”指的是盘活资源，核心(xīn)是落实“一揽子(zi)化债政(zhèng)策”，通过存量资源盘活、处(chù)置进行债务化解。

这并非政策文件首次提及。2023年 12月发布的“47号”文(wén)中，已然出现“‘砸锅卖(mài)铁’全力化解地方债务风险”的表述，此后(hòu)，多个省份的相关文件(jiàn)中也(yě)已经有“砸锅卖铁”的相关表述。

如何理解“砸锅卖铁”？

从债务化解的方式来(lái)看，可以归(guī)纳为①筹集资金偿还债务，②借新还旧、展期等方式实现债务滚续，③争取上(shàng)级(jí)财政支持或救(jiù)助(zhù)，④破产重整或清算。

“砸锅(guō)卖铁”作为中央政策文(wén)件中(zhōng)的(de)表述，是自(zì)上而下推动地方各级(jí)政府进(jìn)行债务化解、压实各级政府化债(zhài)责任(rèn)的形象化(huà)表述(shù)。既包含(hán)债务(wù)化解方式①，也应该包(bāo)含各级(jí)政(zhèng)府动用各类资源，推动债(zhài)务(wù)滚续的方式②。

为什么要“砸锅卖铁”？

首先，地方债(zhài)务高企；其次，中央政府对隐债化解有明确要求；最后，地方财政面(miàn)临较为严重的压力。

盘活存量资产，做了什么(me)？

盘活存量资产可能主要有三个路径：（1）出让行政事业单位的实物资产；（2）出让所持有的企业国有企(qǐ)业和金融类企业的股权；（3）利用(yòng)当地的资源，如水资源、矿资源(yuán)等(děng)，进行(xíng)开发权或者经营权的转让。

盘(pán)活存量资产(chǎn)的(de)成果可能(néng)在一般公共预算收入中的国有资源（资产）有偿使(shǐ)用收入和国有资本经营收入中有所体现。2023年(nián)绝大部分省份实现了合计数较大幅(fú)度的正(zhèng)增长，其中(zhōng)吉林(lín)同比增长149%，青海、陕西、内蒙古、湖北增(zēng)速也在50%以上。

如何看待“砸锅卖铁(tiě)”？

“砸锅卖铁”盘(pán)活(huó)存量资产，或(huò)许能够(gòu)短期在局部或者边际上，改善财政和债务压力。但盘活债务化解再出“新表述”？和处置过程对经(jīng)济或者社会预(yù)期或有影响(xiǎng)，“砸锅卖铁”的同时，地方总体财政压力依然较大。

地方(fāng)化债的关键，还是在于开源、增收，增强地区经济实力和(hé)经营效率，同时可能也需要中央在适当的时候进一步给与支持(chí)，如增(zēng)加发(fā)行特殊再融资债、增(zēng)发专(zhuān)项债(zhài)、扩大专项债使用范围等。

整体(tǐ)而言，这一表述，一方面体现(xiàn)政府化债的(de)决心，另一方面也体现出对应的压(yā)力。当(dāng)然(rán)，考虑到(dào)一揽子化(huà)债等(děng)或有(yǒu)支持，对城投债(zhài)，我们仍然可以(yǐ)乐观看待。

近日，据财新报道，重(zhòng)庆市璧山区等多地成立“砸(zá)锅卖铁”工作专班，引发市场关注。

1.什么是“砸锅卖铁”？

这里的“锅”和(hé)“铁(tiě)”，指的是地方存(cún)量闲置或者使(shǐ)用(yòng)效(xiào)率不高(gāo)的国有资源，“砸锅卖铁”指的是盘活资源，核心是落实“一揽(lǎn)子化债(zhài)政策”，通过存量资源盘活、处置进行债务化解。

这是第一次出现吗？

实际上，“砸锅卖铁”一词并非第一(yī)次出(chū)现，2023年12月国务院办公厅印发《重点省(shěng)份分类加强政(zhèng)府投(tóu)资项目管理办法(试行)》（即(jí)“47号(hào)文”），将天津、内(nèi)蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云(yún)南、甘肃、青海、宁夏等12个(gè)地(dì)区列为(wèi)重点(diǎn)省份，要求重(zhòng)点(diǎn)省(shěng)份“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，同时严控新建政府(fǔ)投资项目。

此后(hòu)，多个(gè)省份的相关文件中也已经有“砸(zá)锅(guō)卖铁”的相关表述。如2024年佳木斯(sī)市政府预算公开中提出(chū)，“通过‘砸锅卖铁’盘活行政事业和国(guó)有企业闲置资产、申(shēn)请特殊再融资债券(quàn)等方式(shì)妥善化解(jiě)存量债务，确保2024年不发生债务“爆雷”事件，牢牢守住不发生政府债务风险底线。”

2.如何理解“砸锅(guō)卖铁”？

首先，我(wǒ)们回顾从2018年隐性债务认定以来，隐性债务的6种主要化解方式，主(zhǔ)要包括：

（1）安排财政资金偿(cháng)还：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存(cún)量资金等偿还的债务规(guī)模；（2）出让政府股权以及经(jīng)营性国有资产权益偿还：通过出让相关股权取得收益偿还的债务规模；（3）利用项目结转资金、经营收入偿(cháng)还：由企事业单位利用项目(mù)结转资金(jīn)、经营收入偿还（不含财政补助资金）的债务(wù)规模(mó)；（4）合规转(zhuǎn)化(huà)为企业经营性债务：将具有稳定现金流(liú)的债(zhài)务合规转化为(wèi)企业经营性(xìng)债(zhài)务的(de)规(guī)模；（5）借新还旧、展期等方式偿还(hái)：由企事业单(dān)位协商金融机构(gòu)通(tōng)过借新还旧、展期等方式偿还的债务规模；（6）采(cǎi)用破产重整或(huò)清算(suàn)方式化解：对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法(fǎ)律法规进行清算，相应化解的债务规(guī)模。

当前，“一揽子化债政策”之下，债务(wù)化解(jiě)的方法(fǎ)实际可以结合上面几(jǐ)种隐债的(de)化解方式进一步归纳为四种：

1、筹(chóu)集资金偿还债务(wù)，如政府安排年度预算资金、盘活财(cái)政(zhèng)存量结余(yú)资金(jīn)偿还，出让政府股权(quán)以及(jí)经营(yíng)性国有资产权益偿还，利用项目结(jié)转资金、经营收入偿还；

2、借新还旧、展期(qī)等方式实现债务滚(gǔn)续；

3、争取上级财政支持或救助，如争取特殊再融资债额度(dù)、特殊新增专项(xiàng)债额度(dù)等(děng)，将债务(wù)显性化，绑定更高层级政府的信用；

4、破产重整或清(qīng)算。

“砸锅卖铁(tiě)”既可以理解为(wèi)上述方式1中的“筹集资金(jīn)偿还债务”，也可以理解为方式2中的通过动用各种资(zī)源“实现债务滚续”。

因(yīn)而，这一表述(shù)的背后(hòu)，本质上是中央、地(dì)方(fāng)（省市县）等各级政府对于化(huà)债责任的(de)层层压实。既要防止系统性金融风险(xiǎn)，又(yòu)要防范上级政府对于(yú)下级政府无差别(bié)救(jiù)助下的道德(dé)风险。要实现风(fēng)险可控范围内，自上而下要求地方(fāng)政府承担化债的主体责(zé)任，“谁家孩子谁家抱”，避免出现(xiàn)“逃废债(zhài)”情形。

3.为什么要“砸锅(guō)卖铁”？

首先，地方债务高企。截至2024年6月末，全国地方政府债务(wù)余额为42.61万亿，城投平台有息债务为62.19万亿(yì)，地方政府债务负(fù)担较重(zhòng)。

其次，中央政府对地方政府债务有监管红线。2019年，国(guó)办函“40号文”提出，“目标是(shì)10年内隐性(xìng)债务化解为零”，根据推算，大致要求2028年隐债清零。同时，中央政府对违规新增(zēng)隐债行为0容忍。2023年11月，中央对8起地方隐性债务违规新增的案例进行了通报，持续强化隐性债务查处(chù)问责力度。

最(zuì)后，地方财政面临较为严重的压力。这(zhè)一点，我们(men)可以通过各地审计报告、半年度预算报告观察到(dào)。

4.盘活存量资产，做了什么？

盘活存量(liàng)资产，是各地政(zhèng)府化解债务的重要方式。2023年各地政府(fǔ)工作报告和财政预算报告中，盘活存量资(zī)产(chǎn)是出现频次最高的化债方式之一。

同时，也有(yǒu)多个(gè)省份在(zài)2024年上半年的财政预算执(zhí)行报告中强调盘活存量资产的重要性以(yǐ)及未来的工作方向。

4.1. 地方(fāng)盘(pán)活存量资产有哪些方式？

2022年(nián)5月19日(rì)，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于进一步(bù)盘活存量资产扩(kuò)大(dà)有效投资的意见国办(bàn)发〔2022〕19号》，提出了盘活存量资(zī)产的七种方式。

重点分为三个方面(miàn)：

一是盘活存量规模较大、当前收益较好或增长(z债务化解再出“新表述”？hǎng)潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利(lì)、清洁能(néng)源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生(shēng)态(tài)环保、产业园区、仓储物流、旅游、新(xīn)型基础设施等。

二是统(tǒng)筹(chóu)盘(pán)活(huó)存量(liàng)和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退(tuì)城进园等。

三是有序盘活长期闲置但(dàn)具有较大开发利用(yòng)价值(zhí)的项目资产，包括老旧厂房、文化体(tǐ)育场馆和闲置土地等，以及国(guó)有企业开办的(de)酒店、餐饮、疗养(yǎng)院(yuàn)等非主业(yè)资产。

4.2. 地方政府(fǔ)能够运用哪些国有资源？

首先，是(shì)行(xíng)政事业单位的实物(wù)资产，如(rú)闲置的房(fáng)屋、办公楼、土(tǔ)地、车辆(liàng)等，方式一是直接(jiē)出(chū)让(ràng)，如土地的招拍挂，方式二(èr)是(shì)通过特(tè)许经营权授(shòu)予的方式，一次性或者(zhě)分批(pī)获取现金(jīn)流；

其次，可以通过(guò)出让所持有(yǒu)的企业国有企业和金融类企业的股权的(de)方式，或(huò)者直接处置国有企业的资产来获取收入；

再者，可以利用当地的自然资源，如(rú)水资源(yuán)、矿资源等，进行开发权或者经营(yíng)权的转让。

根据各省国有资产管理情况报告显示，江(jiāng)苏(sū)、浙江、广东、山东等地的地方国有(yǒu)资源相对(duì)较多(duō)，资产总额在25万亿以上(shàng)。除了(le)三资企(qǐ)业资(zī)产(chǎn)和(hé)权益之外，国有自然资源资产，如水、矿产、森林等(děng)经过整合开发，也(yě)可以作为(wèi)政(zhèng)府财政资金来源之一。

4.3. “砸锅卖铁”有何成果？

根据(jù)财政部《2023年政府(fǔ)收支分类科目》（财预[2022]107号），盘活存量资产的成(chéng)果可能在一般公共预算收入中的“国有资源(yuán)（资产）有偿使用收入”“国有资(zī)本债务化解再出“新表述”？经营收益”等科目中体现。

广东、山东、四川2023年一般公共预算收入(rù)中的国有资源（资产）有偿(cháng)使用收入和国有资本(běn)经(jīng)营收入合计突破千亿，位于全国前列，河北、江苏、安徽也在七百亿(yì)以(yǐ)上。从同比增速上来看，绝大部分省份实现了较大幅度的正增长(zhǎng)，其中吉林同比增长149%，青海、陕西、内蒙古、湖北增速(sù)也(yě)在50%以上。

5.再看“一揽子化债政策”

5.1. 已经做了(le)什么？

2023年7月(yuè)24日中央政治局会议提出“一揽子(zi)化债政策”，一系列债(zhài)务置换方式相继落地：

①银行贷款置换(huàn)

2023年12月8日，农行渝北支行牵头的首笔5000万元置换存量非标债务“银团贷款”，在渝北区属国有公司重(zhòng)庆空港经济开发建设有限公司投放(fàng)落地，这也是全(quán)市完成的首笔“银团贷款”置换非标债务业务。

银行贷(dài)款置换的推进和(hé)落地，实现“以新换旧、以长换短、以(yǐ)低换高”，有效降低企业融资(zī)成(chéng)本(běn)，控制地方债务规模(mó)的增长。

②特殊(shū)再融资债

2023年四季度以来(lái)，特殊再(zài)融(róng)资债(zhài)重启，合计(jì)发行(xíng)规模14,770.99亿元，为地方政府化债提供了重(zhòng)要支持。

③特殊新增专项债

2024年6月(yuè)以来，陆续有多个省份发(fā)行新增地方政府专项债，但没有披露“一案两书”，推测或用于(yú)存量项目(mù)债(zhài)务置换。从总(zǒng)量(liàng)来看，已经达到4979.6679亿元，在除(chú)去提前批后(hòu)的第二批(pī)中占比不(bù)低。

5.2. 如何看待“砸锅卖铁”？

“砸锅卖铁”盘活存量资产，或许能够(gòu)短期在局部或者边际上，改(gǎi)善(shàn)财政和债务压力。但是从整体财(cái)政收支(zhī)和债(zhài)务化解处(chù)置的角度考虑(lǜ)，可能很难成为主要(yào)方式。

从2024年上半年的财(cái)政表现上来看，盘活资产在一定程度上为一般公共预算收入提供了补充，2024年上半(bàn)年绝大部分省份一般预算完成进度正常。但是，盘活和处置过程对经(jīng)济或者社会预期或有影响，我们从一般预算的税收角度观察(chá)，上(shàng)半年全国税收收入同比下(xià)降5.6%，而且土地(dì)出让收入大幅下滑(huá)，政府性基金预算收入完(wán)成进度大部分地区都在30%以下，可见“砸锅卖铁”之后，地方(fāng)总体财政依然具(jù)有较大的压力。

地方化债的关键(jiàn)，还是在(zài)于开源、增收，增强地区经济(jì)实力和经营效率，同(tóng)时可能也需要中央在适(shì)当的时候进一步给与支持，如增加发行特殊再融资(zī)债、增发专项债、扩大专项(xiàng)债使用范围等。

6.小结

近日，据财新报道，多地成立“砸(zá)锅卖铁”工作专班，引发市场关注。

什么是“砸锅(guō)卖铁”？

“砸锅卖铁(tiě)”指的是盘活资源，核心是落实“一揽子化债政策”，通过存量(liàng)资源盘活、处置进(jìn)行债务化解。

这并非政策文件首次提及。2023年12月发布的“47号”文中(zhōng)，已然出现“‘砸锅卖铁’全(quán)力化解地方债务风险”的表述，此后(hòu)，多个省份的相关文件中也已经有“砸(zá)锅卖铁”的相关表述。

如何理(lǐ)解(jiě)“砸锅卖铁”？

从债务(wù)化(huà)解的方式来(lái)看，可以归纳为①筹集资金(jīn)偿还债务，②借新还旧、展期等方式实现债务滚(gǔn)续，③争取上级财政(zhèng)支持(chí)或救助，④破产重整或清算。

“砸锅卖铁”作为中央(yāng)政策文件中的表述(shù)，是自上而下推动地方各(gè)级政府(fǔ)进行债(zhài)务化解、压实(shí)各级政府化债责任(rèn)的形象化表述。既(jì)包含债(zhài)务化解方式①，也应该包含各级(jí)政府动用各类(lèi)资源，推动债(zhài)务滚续的方式②。

为什么要“砸锅(guō)卖铁”？

首先，地方债务高企；其次，中央政府(fǔ)对隐债化解(jiě)有明确要求；最后，地(dì)方财政(zhèng)面临较为严重的(de)压力。

盘活存量资产，做了(le)什么？

盘活存(cún)量资产(chǎn)可能主要有三个路径：（1）出让(ràng)行政(zhèng)事业(yè)单位的实物资产；（2）出(chū)让所持有的(de)企(qǐ)业国有企业(yè)和金(jīn)融类企业(yè)的股权；（3）利用当地的资源，如水资(zī)源(yuán)、矿资源等，进行开(kāi)发权或(huò)者经营权的转让。

盘活存量资产的成果可能在一般公共预(yù)算收入中的国有(yǒu)资源（资产）有偿(cháng)使用收入和国有资本经营收入(rù)中有所(suǒ)体现。2023年绝大部分省份实(shí)现了合计数较大幅度的正增长，其中吉林同(tóng)比增(zēng)长149%，青海、陕西、内蒙古、湖(hú)北增(zēng)速也在50%以上。

如何看待“砸锅卖铁”？

“砸锅卖铁”盘活存量资产，或许(xǔ)能够短期在局部或(huò)者边际上，改善财政和债(zhài)务压(yā)力。但盘活和(hé)处置过程对经济或者社会预期或有影响，“砸锅卖铁”的同时，地方总体财政压力依然较大。

地方化债的关(guān)键，还是在于开(kāi)源(yuán)、增收，增强地(dì)区经济实力(lì)和(hé)经营效率，同时可能(néng)也需要中(zhōng)央在适当的时候进一(yī)步给与支(zhī)持，如增加发行特殊再融资债、增(zēng)发专项债、扩大专项债使用(yòng)范围等。

整体而言，这一(yī)表述(shù)，一方面体现政府化债的决心，另一方面也体现出对应的(de)压力。当然，考虑到一揽子化债等(děng)或有支(zhī)持，对城投债，我们仍(réng)然可以乐观看待(dài)。

风险提示

1、数据(jù)统计或有遗漏：由于数据收集的局限性、统计方法的差异、信息披露的不完(wán)整(zhěng)性或(huò)更新延迟，可能导致部分(fēn)分析结果(guǒ)存在偏差。

2、宏观经济表现超预(yù)期：宏观经济(jì)环境和财政政(zhèng)策是影(yǐng)响债券市(shì)场的关键(jiàn)因素。如果(guǒ)宏观环境出(chū)现超预期(qī)的变化，如经济增长放缓(huǎn)、通货膨胀率(lǜ)波(bō)动或外部经济冲击等，可能会对信用值市(shì)场(chǎng)表现形(xíng)成冲击。

3、信用风险事件发展超预期：若出现(xiàn)信用舆情事件，可能会对信用债市(shì)场(chǎng)形成短期(qī)冲击。

未经允许不得转载：橘子百科-橘子都知道债务化解再出“新表述”？