产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我国城镇化和工业化持续推进的过程中，城投企业(yè)债务规模快速增长，中央及地(dì)方政府对城投(tóu)债务规模(mó)的持续增长高度重视，如何妥善化解地方政府债务成为重要议题。本文从城投企(qǐ)业债务化(huà)解的中长期视角出发，以(yǐ)产业结构作为(wèi)分析重点，通过分(fēn)析我国东西部地(dì)区在不同特征的产业结构下，在区域税源结构、税源稳定性(xìng)和税源增长潜力等方面的差异，并结(jié)合不同区域未来发展定位和动(dòng)力，对我国东西部地区城投(tóu)债务化解路(lù)径进行展望。

　　关键词

　　产业(yè)结构　区域债务　债务化解

　　引(yǐn)言

　　地(dì)方政(zhè产业结构视角下区域债务化解展望ng)府是区域基础设(shè)施投资建设的责任主体，自分税(shuì)制改革以来，地方(fāng)城投企业成为(wèi)区域基础设施建设的主要投(tóu)融(róng)资主体。同(tóng)时(shí)，地方城(chéng)投企(qǐ)业债务(wù)（以(yǐ)下简称(chēng)“城投债务”）规模也快速增长。中央(yāng)及地(dì)方政府对(duì)城投(tóu)债务(wù)规模的增(zēng)长高度重视，妥善化解城(chéng)投债(zhài)务成为重要议题。

　　从中长(zhǎng)期(qī)来看，城投债务所(suǒ)产生的资产以无直接收益的基础(chǔ)设施为主，此类资(zī)产最终创造的收益包(bāo)括当地企业无偿使用基础设施而获得的利润（以税收为主）及区域资产的增(zēng)长（以(yǐ)土地为主(zhǔ)）。考虑到我国近年来城镇化进程放(fàng)缓、人口老龄化(huà)加(jiā)速及少子化现象加剧导致的房地产市(shì)场低迷、土地财政(zhèng)收入(rù)持续下降等问(wèn)题，持续多年的土地财政模(mó)式或(huò)将有所调整(zhěng)，通过区域产业可持续发展带动税收收入良性增长或将成为中长期区域债务化解的基石。

　　我国不(bù)同地区1基于差(chà)异化的区域资源禀赋、区位环境、人口要素和外部政(zhèng)策等因素(sù)，经(jīng)过多年来的产业发展历程，形成了差异(yì)化的区域产业格(gé)局。东部地(dì)区在经济(jì)发展水平和工(gōng)业化(huà)进程方面走在(zài)全国前列，并在(zài)融入全(quán)球市场的过程中实现了产业升级和先进(jìn)产业聚集，也将在未来继续发挥我(wǒ)国经济“第一梯队”的引领作用(yòng)。而发展进程(chéng)相对缓慢(màn)的西部地区现(xiàn)阶段产业动(dòng)能和(hé)未来(lái)功能定位主要依托国家在基础(chǔ)设施建设和能源资源类产业上的投资引领(lǐng)，在产业结构和发展定位方面具有明显区别于东部地区的特(tè)征。

　　本文基于(yú)东西(xī)部地区在产(chǎn)业结(jié)构方面(miàn)存在(zài)的区域性差异和不同的区域(yù)发展特(tè)征，从东西部地区城投债(zhài)务现状及(jí)区域债务压力差异出发，结合产业结构差异可能对(duì)区域税收产生的影响，浅析(xī)东西部地区中长期债务化解路径。

　　城投债务现状及区(qū)域债务压力

　　地方(fāng)政府是区域基础设施投资建设的责任主体。分税(shuì)制改革(gé)后，中央及地方政府之间的事权和财权重新(xīn)划定，地方财(cái)政可支配的税收占比大幅下降，但地方(fāng)政府仍需保持区域经济的稳(wěn)定发展。地(dì)方政府在大量公共基础设施建设项目(mù)上(shàng)所面临(lín)的(de)财政支出(chū)压力凸显。在多重因素影响下，以地方融资平台为发展起点(diǎn)的城投企(qǐ)业出现，并成为地方基础(chǔ)设施投(tóu)资建设的重要主(zhǔ)体。在我国城镇化进程持续推进的过程中，城投企(qǐ)业债务规模也快速增长。以城投债券存续发行主体为(wèi)统计口径，截至2023年末(mò)，我国发行城投债的企业共2729家2，有息债务合计约48.00万亿元。

　　分区域来看，截至2023年末，东部地区整体城投债务规模占到(dào)全国城投有息债务的一半左右。但从负债率、债务保(bǎo)障(zhàng)倍数和(hé)区域非标风险事件(jiàn)三个维度来看，城投债务总量最(zuì)大的(de)东部(bù)地(dì)区(qū)表现却相(xiāng)对较优，具体表现为：第一，截至2023年末，全国全口径(jìng)政府负债率3为(wèi)72.71%，东西部地区平均负(fù)债(zhài)率分别为(wèi)69.40%和78.54%，债务总量规模相对(duì)较小的西部地区平均负债率高于全国(guó)平均水平5.83个百分点。第二，2014—2023年，东西部地区税收收入对城投有息(xī)债务的覆(fù)盖(gài)倍(bèi)数均呈下降趋(qū)势，但东部地区税收收入对(duì)城投企(qǐ)业(yè)有息债务的覆盖倍数相对西部地区较高。第三，2018年以来(lái)，涉及(jí)非标风险事件的城投(tóu)企业(yè)中(zhōng)，约80%集(jí)中在西部地区(qū)，东部地区不足(zú)5%4。

　　信用债化解遵循“债务(wù)—资产(chǎn)—收益—还(hái)本付息”的基本逻辑。而对于地方政府而(ér)言，其债(zhài)务(wù)形成的资产以无直接收益的基础设施为主，此(cǐ)类资(zī)产最终(zhōng)创造的(de)收(shōu)益(yì)包括当地企业(yè)无偿使用基(jī)础设(shè)施而获得的利润及区域资产的增(zēng)长。因此，税收收入和土地出让(ràng)收(shōu)入是地方财(cái)政最主要的两(liǎng)项(xiàng)收入来源。但近年来，土地财政收入持续(xù)削减，持续多年的土地财政模式难以(yǐ)为继(jì)。通过(guò)区域产业(yè)可持续发展带动税收收入良性增长，或将成为中长期区域债务化解的基石。研究对比东西部地(dì)区产业结构的特征，对我(wǒ)们(men)判断区域中长期债(zhài)务化解能(néng)力(lì)和方式(shì)或将有所(suǒ)启示。

　　东西(xī)部产业结构对比5

　　税收收入是地方一般公共预算收入(rù)的重要来源，也是地方政(zhèng)府债务(wù)化解的重要支撑，而区域产(chǎn)业结构差异通过税源结构、税源稳定性和税源(yuán)增长潜力三方面对区域税收收入产生影响。

　　（一）区(qū)域税源结构

　　受区域资源禀赋等因素(sù)影响，西部地区主要工业(yè)品以能源资源及(jí)初级产(chǎn)品加工为主，产品的经济附加值相对较(jiào)低；东部地区制造业占比高且多为深加工(gōng)、高技术工业品。

　　以农业为主的第一产业的(de)创税能力很弱，第二、三产业(yè)是区域税收的主要(yào)来源，三次产业结构决定(dìng)了区域税源结构。2022年，我国实现国内生产总值(zhí)（GDP）121.02万亿(yì)元，三次产业占比为7.3∶39.9∶52.8。分区域(yù)来看，东部地区三(sān)次(cì)产(chǎn)业占比为4.6∶39.3∶56.1，第三产业占比高于全国平均水平，并且东部地区贡献了(le)全(quán)国一半(bàn)以上的(de)第二(èr)产业和第三产业生产总值；西部地区三次产业占比为11.4∶39.9∶48.7，产业发展进程相对较慢。

　　一般来说(shuō)，加工层次较深的工业产品获得更高(gāo)的溢(yì)价，其较高(gāo)的经济附加值可提供更高(gāo)的税收收入。2022年(nián)，东部(bù)地区(qū)大部分省份(fèn)规模以上制造业对工业总产值的贡献度高于全国平均水平；而西(xī)部地(dì)区大部分省(shěng)份(fèn)则低于(yú)全(quán)国(guó)平均水(shuǐ)平，采矿类及能源供(gōng)应类行业产(chǎn)值(zhí)占比相对较高。基于此，西部地区主要工业产品以原煤、天然气等资源类产品，以及原盐、成品糖(táng)等初级产品为主，加工(gōng)能(néng)力相对薄弱，产品的经济附加值不高，资源优势难(nán)以形成经济优势；而东部地区的(de)机床、汽(qì)车(chē)和手机等(děng)加工(gōng)程(chéng)度较高、技术含量(liàng)较高的工业品产量所占比例较高。

产业结构视角下区域债务化解展望s-style="font-L">　　（二）区(qū)域税源稳定性

　　西部地区支柱产业以能源开(kāi)采和(hé)资源加(jiā)工为主(zhǔ)，支柱产业(yè)集中度较高；东部地(dì)区第二产业以制造业为主，产业发展相对较为均衡。在国家(jiā)节能减排和环保(bǎo)治理的监管背景下，产业能耗明显(xiǎn)较(jiào)高的西部(bù)地(dì)区面临较大的产业转型(xíng)压力，或对该区域税(shuì)收的稳(wěn)定性产生影响。

　　区域支柱产业对区域经济(jì)发展(zhǎn)和就(jiù)业有重(zhòng)要的带动作用，但对某一支柱产业的过度依赖也有可能造成区域产业(yè)结(jié)构单一、整体经济发展易受某一行业政策或(huò)市(shì)场环(huán)境波动的冲击，因此，支柱产业的带动作用和产业(yè)协同发展的平衡关(guān)系尤为(wèi)重要。从东西部主(zhǔ)要省份支柱产业(yè)构成来看，西部地区支柱产业以煤(méi)炭(tàn)、石油、天然气的开采加工(gōng)，以(yǐ)及有色、黑色金属的开发和加工等为主，支(zhī)柱产业的集中度较高；东部地区(qū)第二产(chǎn)业以制造业为(wèi)主(zhǔ)，产业发展相对较为均衡。

　　西部(bù)地区支柱产业属于能源或资源消耗型的传统产业，产业(yè)发展依托于当地化石、生物和矿产(chǎn)等资源，持续的产业发展对西部地(dì)区的土地、能源(yuán)、矿(kuàng)藏以及生态环(huán)境的影响较大，且这类产业具有高耗水(shuǐ)、高耗能、高污染等特点，易造成(chéng)区(qū)域(yù)水资源、大气环境、固废处理等(děng)方面的治理问题。此外，从过往能源及资源开采型城市的发展(zhǎn)变(biàn)迁来看，区域在(zài)过度开采(cǎi)后面临的资源枯竭问题和(hé)后(hòu)续产业接(jiē)续问题也应提前布局。上述问题对西部地区区域税收的稳定性有较大影响。

　　（三）区域税源(yuán)增长潜力(lì)

　　东部地区目前已形成了(le)代表国家先进制造业的产业(yè)集群，在高新(xīn)技术产(chǎn)业培育、上市公(gōng)司集聚及劳动力吸引(yǐn)等方面均具有相对优势(shì)，可对产(chǎn)业链(liàn)相关企(qǐ)业形成正向(xiàng)的辐射作用，进而促进产(chǎn)业聚集发展。但西(xī)部地区(qū)相对较(jiào)低的平均工资对企业来说意味着用人成(chéng)本的优(yōu)势，在(zài)承接(jiē)产业转(zhuǎn)移方面具有一定吸引力。

　　国家经济高(gāo)质量发展需要新动能，区域税(shuì)收增长潜力主要受增量端影响(xiǎng)。高新技术产(chǎn)业是国家产业未来(lái)发展的重要动力(lì)，代表了先(xiān)进的生产力；上市公司一(yī)般为行业内(nèi)领先企业，对产业链发展起到(dào)辐射带动作用。此外，而劳动力薪酬差异将带动就业人(rén)口流(liú)动，从而为区域(yù)产业发展(zhǎn)提供生产力要(yào)素支(zhī)持。

　　东部地区目前已形成了代表国(guó)家先进(jìn)制造(zào)业(yè)的产业集群，以国家级高新区为例，其所(suǒ)代表的国家级先进产业涵(hán)盖新能源、装备制造、生物医药及电子信息等，为区(qū)域(yù)产业(yè)聚集和发展提供了(le)动力。截至2024年5月(yuè)末(mò)，我国国家级高新技术开发区总数为168个，超过(guò)40%分布在(zài)东部地区，其中(zhōng)江苏、广东和山(shān)东(dōng)省分别拥有17个、14个和13个(gè)，西(xī)部地区除四川(chuān)和陕西省数量较多外(wài)，大(dà)部分省份(fèn)的数量为1~2个。

　　技术(shù)创新是产业结构调整(zhěng)与升(shēng)级(jí)、增长方(fāng)式转变的重(zhòng)要(yào)驱动因素。从国际先进经验来看，推动附加值高、能源消耗低的新兴产业发展，可以为经济增长(zhǎng)提供新的动力(lì)。2023年，全国研发支出占GDP的比重为2.64%，大部分东(dōng)部地区(qū)省(shěng)份在年度研(yán)发支出方面保持(chí)较高水平(píng)，而大部分西部(bù)地区省份均(jūn)低于全国平均水(shuǐ)平。

　　东部地(dì)区上市(shì)公司数量和市值相对较(jiào)高，优(yōu)质(zhì)上市公司作为产业链(liàn)核(hé)心，可对(duì)产业链相关企业形成正向(xiàng)的(de)辐射作用，进而促进产业聚集发展。截(jié)至2024年6月13日，东部地区A股上市公司共3844家(jiā)，总(zǒng)市(shì)值为60.95万亿元，按市值(zhí)排序的前五大行业分别为货币金融(róng)服务、计算(suàn)机通(tōng)信和其他电子设备制(zhì)造业、电(diàn)气机械和器(qì)材制造业(yè)、专用设备制造业(yè)、软(ruǎn)件和信息(xī)技术服务业(yè)；西部地区A股(gǔ)上(shàng)市公(gōng)司共623家，总(zǒng)市值为10.21万亿元，按市值排(pái)序(xù)的前五大(dà)行(xíng)业分别为(wèi)酒、饮料(liào)和(hé)精制茶制造业、化学(xué)原料(liào)和化学制品制造业、医药制造业、电气(qì)机械和器材制造业、有色金属冶炼(liàn)和压延加工行业(yè)。

　　地区工资水平差异(yì)与劳动力流(liú)动(dòng)产生的聚集效应相关。一方面，先进技(jì)术(shù)产业通过(guò)比较优势(shì)可获得较高的企业利润，从而带动员工薪资的提升，吸引更多高(gāo)技(jì)能劳动力的(de)流入，伴随劳(láo)动力(lì)要素的流动进(jìn)一步提升区域产业的聚(jù)集(jí)程(chéng)度；另一方(fāng)面(miàn)，相对(duì)较低的(de)平均工资(zī)对企业来(lái)说意(yì)味着更具优势的用人成本，在承接(jiē)产业转移方面具有一(yī)定吸(xī)引力。2023年(nián)，东部地区在城镇私营及非私营单位的工(gōng)资水平都明显高于全国平均(jūn)水平，但(dàn)增速(sù)方面(miàn)呈(chéng)现出差(chà)异收窄(zhǎi)的趋势。

　　东西部城投债务风险化解展望

　　（一）东部地区化债(zhài)展望

　　东(dōng)部地区城(chéng)投企业债务体量(liàng)虽然相对较大，但(dàn)其产业发展进程相对领(lǐng)先，以服务业为主的第三产业总产值相(xiāng)对较(jiào)高，因受自(zì)然条件的约束(shù)较少，税源基础相(xiāng)对较好。化(huà)债具体路(lù)径包括：

　　第(dì)一，作为我国高质量(liàng)发展的“第(dì)一梯队”，凸显产业(yè)集聚发展优势。可进一步聚集资本、技术等要素，通过城市群方式形(xíng)成梯度产(chǎn)业的辐射，促进区域协(xié)同发展；在全球化的格局(jú)中，打造世界级产业集群，在高(gāo)新技(jì)术产业、高端装备制造等国家战略产业中提升竞争力，持续提升自身产业创税能力。

　　第(dì)二，依托产业发展优势(shì)，加速城(chéng)投(tóu)转(zhuǎn)型(xíng)发(fā)展。东部地区产业资源具(jù)备相对优势，通(tōng)过(guò)参与股权(quán)投资方(fāng)式实现自身转型和促进地方产(chǎn)业经济发展是其合理选择6；走在前列的产业(yè)投(tóu)资类国(guó)企或可率先剥离政府融资(zī)平台功能，不再依赖政(zhèng)府(fǔ)信用，转而通过自身实力完成市场化(huà)运营(yíng)。

　　第三，防(fáng)范短期债务偿付风险，完善(shàn)债务应急体系。相关政府(fǔ)部门需加(jiā)强沟通协调，利用好(hǎo)中央再融资债券(quàn)等(děng)政策工具以及金融机(jī)构超长期贷款等金融工具，统筹(chóu)做好一揽子化债(zhài)方案。

　　（二）西部(bù)地区化债展望

　　针对西部地区现阶段相对较高(gāo)的债务压力(lì)，在国家持(chí)续推进西部大开(kāi)发的政策支持背景下，西部地区在债务风(fēng)险化解方面，可结合自身(shēn)资源特(tè)征采取多种(zhǒng)措施。

　　第一，承接东(dōng)部地(dì)区产(chǎn)业转移(yí)，提升(shēng)区域创税能(néng)力。可利用国内分工调整、东部沿海产业向西部转移的(de)机遇，开展产(chǎn)业精准招商，切实提升区域营商环境，加强(qiáng)政策保障，主动承接东(dōng)部产业转移，提升区域创税能力，并在产业转移过(guò)程(chéng)中实现自(zì)身(shēn)产业结构调整和优化。

　　第二，谨(jǐn)慎考量(liàng)自身偿债能力，控制区域城投债务(wù)增长速度。西部地区城投平台不宜大规模超前举债进(jìn)行(xíng)投资建设(shè)，应(yīng)更加严格(gé)审慎地对地方建设项目(mù)进行审核和(hé)论证，充分考虑自身债(zhài)务承担(dān)能力和后(hòu)续资(zī)金平衡的实现(xiàn)预期，加强投后管理。同时，在融资渠道方面，不过度依赖于城(chéng)投企业债务融资，在完善市场机制的(de)前提下，引入更多社会资本(běn)参与或提升股权类投资占比，防范过度举债引发的债务隐(yǐn)患和风险(xiǎn)。

　　第三，结合监管政策要求和地方实际，营造稳(wěn)定的区域融资环境(jìng)。应在地方政府(fǔ)指导下加强与银行的合作，通过债务重组等方(fāng)式使刚性兑付软着陆，避免刚性债务(wù)出险对(duì)区域融资环境造(zào)成冲击。

　　注(zhù)：

　　1．本文将按照国(guó)家统计局对(duì)我国(guó)区域的划分标准，将全国(guó)31个省（直辖市及自治区）分为东部地区（北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南）、中部地区（山西、安(ān)徽、江西、河南、湖北、湖南）、西部地区（内(nèi)蒙古、广(guǎng)西(xī)、重庆、四(sì)川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及(jí)东北地区（黑(hēi)龙江、吉(jí)林、辽宁）。

　　2．统计口径为Wind城投债(zhài)全部发行人，有(yǒu)息债务合(hé)计未剔除母子公司财(cái)务数据重叠部分，下同。

　　3．全口径政府债务为地方政府债务余额及地方发债城投企业有(yǒu)息债务合计。

　　4．详见联(lián)合资信于2022年11月发布的《城投企业非标风险事件实证分析》。

　　5．本(běn)部分数据主要给予国家统计局发布的《中国统计(jì)年鉴》及各省发布的省级统计年鉴，最新数据节点均为2022年。

　　6．详见(jiàn)联合(hé)资信于2023年11月发布的《东西部地(dì)区城投企业股权(quán)投(tóu)资转型分析(xī)》。

　　◇ 本文原(yuán)载《债(zhài)券》2024年8月刊

　　◇ 作(zuò)者：联合资(zī)信(xìn)　丁继平　陈婷　杜晗

　　◇ 编(biān)辑：刘爽　杨馥(fù)竹　鹿宁宁

责任编辑：赵思远

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