济安金信｜让失能老年人老有所养！

在(zài)老(lǎo)龄社会中，最让人焦虑的是家中失能老人如(rú)何照护的问题(tí)，而作(zuò)为失能老年人的家庭(tíng)成员，他们从生理到心理，从工(gōng)作到生活，从时间精力到家庭关系等，各方面的压力也会显著(zhù)增加，“一人失(shī)能、全(quán)家失衡(héng)”是这种状况(kuàng)的(de)典型(xíng)写照(zhào)。

有些(xiē)老年人(rén)之(zhī)所(suǒ)以会失能，是在年老、疾病、伤残等因素影响(xiǎng)下，肌(jī)体的某些功(gōng)能部分或(huò)全(quán)部丧失，从而(ér)导(dǎo)致日常活(huó)动能力、认知能力、感知感觉能力、沟(gōu)通能(néng)力都有所缺失或受到限制。一般来说，失(shī)能老年人的基本生活(huó)需求能(néng)否得到满足(zú)，直接影响其晚年生活质量。那(nà)些失能后照护需求(qiú)不能得(dé)到很好满足的老人，比(bǐ)起那些照护需求能够得到(dào)较好满足的老人(rén)，其(qí)生(shēng)存质量缺乏保障。正因如(rú)此，失能老年人照护是养老服务(wù)的刚需，也是当(dāng)下(xià)许多人对养老焦虑之所在。

近日，十四届全国(guó)人大常委会(huì)第十一次会议听取(qǔ)并审议了民政部部长陆治原受(shòu)国务院委托所作的《推进养老服务体系建设(shè)、加强和改进失能老年人照(zhào)护工作情况的报(bào)告》。党的十八(bā)大以来，党中央对养老服务工(gōng)作作(zuò)出一系列决策部署，强调养(yǎng)老服务要重点(diǎn)关注失能(néng)等困难老年人的特殊需求。党的二十届三中(zhōng)全会(huì)提出，“改善对孤寡、残障失能(néng)等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度(dù)。”习近平(píng)总书记多次对包括失能老年人照护在内的养老服务工作(zuò)作出(chū)重要指示和提出明(míng)确要求。李强总理等国务院领导同(tóng)志，也就重点解决好老年人居家养老、就医用药、康养照护等急难愁(chóu)盼问题作出重要部署。各地区各部门贯彻党中央(yāng)、国务院(yuàn)决策部署，将失能老年人作为养老服务的重(zhòng)点人(rén)群，将失能老年人照护服务(wù)作为养老服务的重要组成部分，加强组织领导，出台一(yī)系列相关政策文件和配套措施，不断加强和改进失能老年人照护工(gōng)作(zuò)，真正做(zuò)到老有所养。

一、失能老年人照(zhào)护工作的进展情况

1、在服(fú)务体系(xì)建设方面。各地优化(huà)养老机构照护服务供给，加强护理(lǐ)型床位建设，截至2023年年底，我国820.1万张机构养老床位中，护理型床位占(zhàn)比达58.9%，提前实(shí)现“十四五”规划要求的55%的(de)目(mù)标。许多地方采取(qǔ)多种补(bǔ)贴办法鼓励养老机构集中收住失能老年人，探索(suǒ)将(jiāng)失智老年人(rén)纳入失能老年人照护一并考虑。普遍(biàn)建立社区养老服务中心，将照护服(fú)务延伸到失能老(lǎo)年人家庭。为符合条件的失能老年人设置家庭养老床位，由专业服务机构上门为居家(jiā)的失(shī)能老年人提供康复、护理、换药等(děng)“类机(jī)构”服(fú)务。截至2024年6月(yuè)底，各地已累计建成28.27万张(zhāng)养老床位。聚焦居家生活(huó)照(zhào)料、起居行动、康复护理等需求，开展困(kùn)难老年人家庭适老化改造，促进失能老年人居家生活更加便(biàn)利舒适。发展老年人助餐服务(wù)，推动(dòng)解决包括失能(néng)老年人在内的就餐困难。推进医养结合服务供给，加强失能老年(nián)人健康服务。支持养老机构提供医疗服务，鼓励(lì)医疗(liáo)机构提供养老服务。截至2023年年底，全国共有“两证(zhèng)齐全(quán)”（具备医疗卫生机(jī)构资质并进(jìn)行养(yǎng)老机构备(bèi)案）的(de)医养结合机构(gòu)7881家(jiā)，床位总数约200万张。

2、在保障制度建设方面济安金信｜让失能老年人老有所养！。各地加强养老服务设施建设，全国新建居住区达(dá)标配建养老服务(wù)设施比例从2018年(nián)的31.8%提高到2023年(nián)年底的87.18%。民政部门不(bù)断完(wán)善特困、低保等困难老人兜底保障制度，惠及所有特困、低保失能(néng)老年人。截至2023年年底，全(quán)国2000多万名低收入老年人被纳入社会救(ji济安金信｜让失能老年人老有所养！ù)助范围，366.9万名特困老年(nián)人照(zhào)护(hù)服(fú)务需求(qiú)得到有效保障。在公办养老机构对特困失能老年人(rén)实现愿住尽住的基础上，2023年，民(mín)政部、财政部出台中央(yāng)财政支持经济困难失能老年(nián)人济安金信｜让失能老年人老有所养！集中照护服务(wù)政策，将(jiāng)保障范(fàn)围(wéi)扩大到经济困难家庭失能老年人。民政部会(huì)同财政(zhèng)部全面建立经(jīng)济(jì)困难失能老(lǎo)年(nián)人补贴制度，涉及4000多万名(míng)老年(nián)人(rén)。从(cóng)2016年起，我国(guó)启动长期护理(lǐ)保险制(zhì)度试点，2020年进一步扩大试点范围(wéi)。截至2023年年底，长期护理保险制(zhì)度试点覆盖49个城市、1.8亿参保(bǎo)人，累计有(yǒu)236万人(rén)享受待遇。2023年5月，启动人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点，支持被保险人在失能时提前获(huò)得保险金给付，用于护理费支出。

3、在队(duì)伍建设方面。教育(yù)部在《职业(yè)教育专业目录》中设置医养照护与管理等15个专业，开展学历教育，指导普通(tōng)高校、职业学校加(jiā)大继(jì)续教育力(lì)度，面向老年人照(zhào)护方面的从业人员开(kāi)展各类培训。人社部指导技工院(yuàn)校(xiào)开设健康与社会照护等专业，提高技能人才培训质量。国家卫生(shēng)健(jiàn)康委推动将老年医学(xué)科和医养结合机构医护人员纳入中央财政卫(wèi)生健(jiàn)康紧缺人才培训项目，实(shí)施医养结合人(rén)才能力提升培训(xùn)项目，开展线上线下培训。民政(zhèng)部、国(guó)家(jiā)发展改革委、全国老龄办等12部门2023年12月印发《关于加强养老服(fú)务人才(cái)队伍(wǔ)建(jiàn)设的意见》，着力打造(zào)一支规(guī)模(mó)适度、结(jié)构合理、德技兼备的养(yǎng)老护理员等(děng)人才队伍，为失能(néng)老年人照护工(gōng)作提供支撑(chēng)。各(gè)地出台多种(zhǒng)多样激(jī)励政策，对从事(shì)失能老年人照护服务且符(fú)合一定条件的人员给予现金补贴，为稳定养老服务(wù)人才队伍发挥了重要作(zuò)用。

总(zǒng)之，我国失(shī)能老年人照护工作已经走过千山万水，毫无疑问，仍(réng)然需要继续跋山(shān)涉水。我国人口老龄化进程加快的现实和失能老年人不断增多的大趋势，要求我们在既有工作的基础上(shàng)进一步聚焦“失能老年人照(zhào)护(hù)”，加快(kuài)形成(chéng)共识，以“小(xiǎo)切(qiè)口”促进解决民生“大关(guān)切(qiè)”，这是(shì)这(zhè)次全国人(rén)大常委会听取和审议国务院专题工作报告释放出的重要(yào)信息。截至2023年年底(dǐ)，我(wǒ)国60岁以上老(lǎo)年人已达2.97亿，占总人口的21%。预(yù)计2035年(nián)前后，老年人口(kǒu)将(jiāng)高达4亿，我国由此将(jiāng)进入重度老龄化阶段(duàn)，在(zài)2050年前后(hòu)我国老年人(rén)口将达到峰值的5亿以上。令人瞩(zhǔ)目(mù)的是，在快速老龄(líng)化的过程中，失(shī)能老年人的占比也将逐(zhú)年攀升、总量巨大(dà)。第五次中国城乡老(lǎo)年人生活状(zhuàng)况抽样显示，目前我国失能老年人(rén)约3500万，占全体老年人的11.6%。据测算，到(dào)2035年，我国失能老(lǎo)年(nián)人将达到4600万，而到2050年将高达5800万。如此快速的老龄化(huà)，如此规模(mó)庞大的老年人(rén)口，特别是逐年攀升、绝对数量惊(jīng)人的失能老年人群，已经成为我们想问题、作决策(cè)、办事情所不能忽视的重要国情。按照我国建成社会(huì)主义现代化国家(jiā)“两步走”的战略(lüè)部署（到2035年基本实现现(xiàn)代化，到2050年全面建成社会(huì)主义(yì)现代化强国），我国现代(dài)化国家的建设过程、我国社(shè)会主义现代化强国的全面建(jiàn)成，就是在老(lǎo)年人口(kǒu)不断增加、失能老(lǎo)年人数量(liàng)不断攀升的过程中(zhōng)进(jìn)行的(de)，这是中国正在经历且必须面(miàn)对的重大挑战。

迎接挑战、破解失能老(lǎo)年人照护难题，应(yīng)对超大规模照护服务需求，事关国家(jiā)发展大局，事关亿万百姓福祉。作(zuò)为失能老年人数量最(zuì)多的国家，我们要贯彻落实(shí)党的二(èr)十届三中全会精(jīng)神，进(jìn)一步提高政治站位，坚持(chí)以人民(mín)为中心的发(fā)展(zhǎn)思想，从(cóng)推进国家(jiā)治理体系和治理能力(lì)现代化的高度，从建设中国(guó)式现代化、开创人类文明(míng)新形态的高度，在我国人口进入重度(dù)老龄化阶段之前(qián)这一重要时期，在已有成就的基础上，坚定不移地把对失能(néng)老年人照(zhào)护作为(wèi)养老服务工作的重中之重(zhòng)，把满足失能老年人(rén)照护需(xū)求作为积极应对人口老龄化战略的关键策(cè)略(lüè)，充分发挥中国独特优势，认真总结(jié)本(běn)土经验，科学借(jiè)鉴(jiàn)国外(wài)经验，积极(jí)探索适合我国国情的低成本(běn)、可(kě)持续的办法，推动失能(néng)老年人照护工作不断迈上新台阶，为破解(jiě)大规模(mó)失能老(lǎo)年人照护这一世界级(jí)难题提供中国经(jīng)验、中国方案。

二、做好(hǎo)失能照护工作的五个重要问题

继续(xù)做好失(shī)能老年人照护是个系统工程，建(jiàn)议紧紧围绕照护(hù)谁、在哪里照护、谁来照护、如何(hé)照护、如何保(bǎo)障照护这(zhè)五个重要问题进行总体谋划、协同发力、系统集成，取得新的更大成效。

1、关于“照护谁”。这个问题的关键是要统一标(biāo)准、摸(mō)清底数(shù)、动态调整。目前，民政、卫(wèi)健、医保等部门均出台了各自的失能或护(hù)理需求评估标准，开(kāi)展长(zhǎng)期护理保险(xiǎn)制度试(shì)点的(de)城市也有(yǒu)各(gè)自的(de)评估标准，但各方对“失能”“长期失能”等概念的理解和把握(wò)存(cún)在差异。标准不一的直接(jiē)后(hòu)果(guǒ)就是统计口径不同，导致无法掌握有效的底数(shù)，影响政策制定的精准(zhǔn)性，不利于失(shī)能老年人照(zhào)护工作的健康有序(xù)开展。要充分发挥(huī)全国老龄(líng)工作委员会(huì)的综合协调、督促指导(dǎo)、组织(zhī)推进(jìn)等方面的职能作用(yòng)，在国家层面总结实践经(jīng)验，进(jìn)一步完善统一的老年人能(néng)力评估标准，实现民政(zhèng)、卫(wèi)健、医保等部门的数据统合，建立全国(guó)统一的失能老年人(rén)数据(jù)库，定期调查统计失能老年人底数和照护服务需求(qiú)，动态(tài)完善轻度、中度(dù)、重度各个阶段失能老年人的(de)数据和服务需求，为行业发(fā)展、机构队伍建(jiàn)设、资源配(pèi)置投入(rù)、行政监督管理等提(tí)供科学依据。

2、关于“在哪里照护”。这个问题的关键是，要打造高质量的居家、社区、机构协调畅通的服务设施体系。要(yào)规范家庭养老床位服务合约，明(míng)确服务(wù)范围，维护家庭养老床位服务安全底线。积极推广家庭适(shì)老化改造、“喘息服务”、探访关爱等有效经验，大力推进助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等服务(wù)进家庭，为健康老年(nián)人居(jū)家养老和失(shī)能、半失(shī)能老(lǎo)年人居家照护创造条件。鼓励发展就近就便的社区嵌入式养老服务机构，对建设普通型床位或护理型床位、收(shōu)住自理老人或(huò)失能老人的社(shè)区养老服务机构，实行差异化补贴，提升(shēng)其对(duì)失能老年人的(de)照护(hù)能力。充分发(fā)挥公办养老机构的托底和支撑作用，鼓(gǔ)励公(gōng)办敬老院、社会福利中心等低偿收住民政救助对(duì)象以外的失能老年人，提高运营效益，增强护理功(gōng)能(néng)；对(duì)公建民营、民办公助的养老机构，合理确定指(zhǐ)导价(jià)格(gé)，使更多(duō)失能老年人家庭获得服务。引导(dǎo)社会(huì)资本进入养老产业，支持社会力量建设(shè)医、养、康、护(hù)多种业态融合的(de)养老机构，为有条件入住的失能老(lǎo)年(nián)人提供(gōng)更加专业化的照(zhào)护服务。因地制(zhì)宜加大农村幸福院、农村日间照(zhào)料(liào)中心等互助养老设施(shī)建设力度，形成“乡(xiāng)镇有院（所）、村庄有站（点）”的设(shè)施网络。

3、关于“谁来照护”。这个问题的关键是，要建(jiàn)立一支规模宏大、结构合理、服务(wù)到位、人员稳定、服务水平不断提升的照护人才队伍。要(yào)推广健康(kāng)老龄化和全生命(mìng)周期健(jiàn)康理(lǐ)念，引导公众(zhòng)树立个人是自己健康第一(yī)责(zé)任人的意识，学习健康知识，做好个(gè)人健(jiàn)康管理，积极预防过早失能，延(yán)长老年人预期健康寿命。开展家庭照护者培训，督促家庭成员履(lǚ)行赡养和照护义(yì)务，发挥家庭成员的亲情(qíng)照(zhào)顾作(zuò)用。健全(quán)相关制度，调动村医、社区医院医生(shēng)上门服务的积极(jí)性。支持医疗(liáo)机构以派员巡诊、坐诊或通过互联网医疗等(děng)方式，为在机构或社区接(jiē)受照护的失能老年人提供医(yī)疗服务。利用基层网格化治理的资源，开展老年人能力初筛以及失(shī)能(néng)老年人动态发现等(děng)基(jī)础性工(gōng)作。组织乡镇（街道）包村干(gàn)部、包(bāo)组(zǔ)干部、下沉党员(yuán)干部、驻村工作队、社区工作(zuò)者等开展探访关爱工作。支持人口老龄化程度高、养老服(fú)务人员供给不足的(de)地区与劳务输出大(dà)省开展劳务协作，促进养老服(fú)务人才资源跨地(dì)区有序(xù)流动(dòng)。完善高等院校、职业院校、家政学校、卫生学校养老服务(wù)相关(guān)专业教育，加大养老护理员等专业人员培训力度。同时(shí)，要大力发展适老化人工智能技(jì)术，推广照护机器人、脑(nǎo)机接口、人工智能(néng)等适老化高科(kē)技产品的研发应用，为(wèi)老年人视力、听力、记忆力、运(yùn)动(dòng)力等(děng)功能退化(huà)缺损提供智能科(kē)技代偿，进而代替人工照护，弥补照护人员缺口。

4、关于“如何照护”。这个问题的关键(jiàn)是，要推动医养深度融合。实践表(biǎo)明，生活照料和医疗护理(lǐ)对于失能老年人来说缺一不可。民政、卫健、医保(bǎo)等部(bù)门要在医养结(jié)合工作中(zhōng)协调联动，打通政策壁垒，推动医养(yǎng)融合发展(zhǎn)。在(zài)“养办医”方面，要支持养老机构设置医疗机(jī)构，完善养老机构内设(shè)医疗机构医务人员的(de)职称评定办法(fǎ)以及医务人员多点执业的激励机制，将养老(lǎo)机构内设医疗(liáo)机构及时纳入医保定点(diǎn)范围。在“医办养”方面，要出台政策鼓(gǔ)励医(yī)疗机构提(tí)供(gōng)养老服(fú)务(wù)，探索将护理院等接续性医疗机构纳入基本医保政(zhèng)策范围，并(bìng)实行护理院(yuàn)等级评审制(zhì)度，促进护理院健康发(fā)展。在“医养签约”方面，要将家庭养(yǎng)老床(chuáng)位、家庭病(bìng)床、家庭医生签约等资源整合(hé)共享，做实养老(lǎo)机构与医疗机构签约合作(zuò)，细化签约服(fú)务内容、服务频次(cì)，为失能老年(nián)人提供基本医疗、慢病用药、康复护理等服务保障，切实提升医养结合实效。

5、关于“如何保障照护”。这个(gè)问(wèn)题的关键是要加强顶层设(shè)计，健全完善失能老(lǎo)年人照护的经(jīng)费保障机制。完善基本(běn)养老服务体系建设，推动符合条件的照护项目纳入基本养老服务清单。持续探索中央财政(zhèng)支持经济困难失能老(lǎo)年人集中照护服务(wù)工作，适时研究扩大保障对(duì)象。充分考虑不同地区经济社会发(fā)展(zhǎn)的差距以及人口流动(dòng)带来的养老负担差异等因素，加大中央层面对失能老年人(rén)照护保障的统筹力度，针对不同地区(qū)采取差别化政策。将失(shī)能老年人照护服务体系建设纳入地(dì)方政府经济社会(huì)发展规划，强化考评监督，层层抓好落实(shí)。加快建立长期护理(lǐ)保险制度(dù)，在保障对(duì)象、筹(chóu)资机制、评估标准、待遇(yù)支付、管理运行等方面(miàn)作出统筹(chóu)安排。加强长期护理保险(xiǎn)制(zhì)度与长期照护服务体系有机(jī)衔接、协同发展，推动(dòng)长期护理保(bǎo)险与既有的(de)福利、救助等制度相(xiāng)衔接，加快发展商业长期(qī)护理保险，丰富长期(qī)照护的资(zī)金(jīn)来源，促进资金的集约利用。要(yào)正视农(nóng)村地区失(shī)能老年人绝(jué)对数量(liàng)比城市大、支付能力弱、家庭照护能力严重弱化且社会化照护资源匮乏、基本公共服务基础(chǔ)薄弱(ruò)且(qiě)投入依(yī)旧不足(zú)的现实，结合乡村振兴(xīng)、新型城镇化等战略的实施，系统(tǒng)谋划农村地区失能老年人照护问题的解决方案。

一个社会幸福不幸福(fú)，很重要(yào)的是看老年(nián)人幸福不幸福。对(duì)失能老年人的照护，考(kǎo)验(yàn)着社会治理现代化的精度，也体现(xiàn)着(zhe)社会的温度。让我们始终坚持(chí)以习近平(píng)新时代中(zhōng)国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记关(guān)于养老服(fú)务工作的(de)重要论述精神，以求真务实的举措，不(bù)断加强(qiáng)和改进(jìn)失能老年人照护工作，加快推进(jìn)中国特色养老(lǎo)服(fú)务体系成熟定型，在推进中国式(shì)现代化的历史进程中(zhōng)，让每一(yī)位(wèi)老年人都能安享幸福(fú)晚年(nián)，让(ràng)每一位失能老年人都能获得更高水平的照护(hù)，老有所养，老(lǎo)有所乐。

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（转自：济安养老金研究）

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