新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权

　　新一轮财(cái)税体制改(gǎi)革呼之欲出。

　　2023年(nián)，中(zhōng)央经(jīng)济工作会议(yì)提出“谋划新一轮财(cái)税体制改革”。2024年7月，党的二十届三中全会(huì)审议通过的《中(zhōng)共中央关于(yú)进一步全面深(shēn)化改革推进中(zhōng)国式现代化的决定》中，部(bù)署了财税体制改革(gé)的(de)重(zhòng)点任务和方向。

　　“税收取之于民(mín)，用(yòng)之于民”，怎么收(shōu)？怎么(me)用(yòng)？财税体制改革关乎政府职能的调(diào)整，更与你我的生活紧(jǐn)密相关。在8月31日晚播出的CCTV财(cái)经《对话》中，一场触及经济社会生(shēng)活的(de)讨论从一个“税”字展开。

　　国家税务总局原副局长、联办财经研究(jiū)院首席专家许(xǔ)善达，华(huá)夏新(xīn)供给经济学研(yán)究院(yuàn)创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康(kāng)——两位亲历了改革开放以来重大财税(shuì)改革的见(jiàn)证者现场解读这(zhè)一轮(lún)财税体制改革的动因与方(fāng)向，《每(měi)日经济新闻》副总编辑韩瑞芸作为媒体代表出(chū)席并(bìng)参与对话。

　　改革总在问题中应运(yùn)而生。1994年，针对“财政(zhèng)包干”体制的种种弊端，以及中央(yāng)与地方财政(zhèng)分配关系的失衡，我国推出分税制改革(gé)，至今已有30年(nián)。当改(gǎi)革(gé)发展到今天，中央发出“谋划新(xīn)一轮财税体制(zhì)改革”的重要信号，指向的又是哪些(xiē)问题与(yǔ)宿疾？

　　有(yǒu)声音指出，新一轮财税体制改革是(shì)对地方财政(zhèng)问(wèn)题的一(yī)个回(huí)应。近年来，地方(fāng)财(cái)政的(de)风险隐患接连暴露，例如基层(céng)财政困难、地方(fāng)隐性负债、土地财政短期(qī)行为等，尤其是伴随房地产行(xíng)业的波动，地(dì)方政府原(yuán)先倚仗的一(yī)大块财力走上了下坡路。“这造成(chéng)一种新的倒逼。”贾康坦言。

　　那么，新一轮财税体制改革(gé)如何缓解地方(fāng)困难？

新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权tyle="font-L">　　许善(shàn)达认为，目前的(de)问题在(zài)于政(zhèng)府间的收(shōu)入和(hé)职能不均衡：地方政府收入占总财政收入的50%出(chū)头，但(dàn)支出占了总财政支(zhī)出的85%。“我认为首先（要）调整的（是），地方政府不应该承(chéng)担(dān)80%多的支出。”许善达说。

　　许善达举例道(dào)，养老应该由中央政府(fǔ)管理(lǐ)而不是(shì)现在的分省统筹，按照地区(qū)搞养老制度，受损(sǔn)最大的(de)是跨行政区划的就业人员；而基本住房应该由地方政府负责，因为居民在当地就业。“在确定事权的(de)前(qián)提下，再来确定收入(rù)归属。”许善达说(shuō)。

　　此次中央有关深化财税体制改革的相关(guān)决定中，一大重头戏便是完善中央与地方的财政关系，包括建立(lì)权责清(qīng)晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收(shōu)管理权限；适当加强中央(yāng)事权、提高中央财(cái)政支出比例。

　　许善达强(qiáng)调，给地方增加税收、增加(jiā)税源，并不是说一定会造成(chéng)中央收入减少。“这(zhè)只是一种措施，还有把地(dì)方(fāng)的(de)钱(qián)集中到中央的措施，所以(yǐ)最后的比重要根据新的职责和税种(zhǒng)的收入划分(fēn)。”许善达说。

　　然而，不可否认的(de)是，事权与财权的重新调整(zhěng)也(yě)会引起地方利益和政府部门利益的调(diào)整。贾康表示，事权合理化不是(shì)简(jiǎn)单地讲走(zǒu)集权之路还是(shì)分权之路，要落到形成可操作的事权一览表和支出责任明细单(dān)，文件的形成过程也一定要征求各方意见，包括地方意见。

　　另一方面，针对地(dì)方财政问题(tí)，贾康认(rèn)为还有一(yī)个“釜底抽薪”的法(fǎ)子，就是把分税制在省以下贯彻落实。贾康(kāng)表示，1994年以来，分税制实际仅在(zài)中央(yāng)和省(shěng)为代表的地方之间沿袭了下来，而省(shěng)以下分税制没(méi)有真正落实，仍是(shì)五花八门、复杂易变(biàn)、讨(tǎo)价还价色(sè)彩浓厚的分成制(zhì)与包干(gàn)制。

　　“没有一(yī)个规范性和稳(wěn)定(dìng)性的(de)基本局面，就非常容(róng)易(yì)产生基层财政困(kùn)难(nán)、地方隐(yǐn)性负债(zhài)、土地财政短期行为等问题。”贾康建议，把(bǎ)财政(zhèng)的实(shí)体层(céng)次减少到三级，按照中央、省、市(shì)/县的三级框架分税，才(cái)可能把分(fēn)税制横向到边、纵向到底地贯(guàn)彻下去。

　　财(cái)税体(tǐ)制的每一次改革都会在经济和(hé)社会生活中激起层(céng)层涟漪。对企业和个体来说，其最关(guān)心的问题不外乎税改(gǎi)之后，税负变大还是(shì)变小？但这并不是可以简单(dān)回答多或少的问题(tí)。

　　许善达(dá)表示，从宏(hóng)观税负的角度来看，国家需要多(duō)少税由多个(gè)因素决定，包括国家安全(quán)的需要(yào)、公共服务的标(biāo)准、税负对企(qǐ)业全球竞争力的影响以及征收成本，要综合、平衡考虑多个因素，来决定我国宏观税负要到什么水平。

　　那么，个体(tǐ)与企(qǐ)业能从这一轮(lún)财税体(tǐ)制改革的谋划中捕捉到哪些信号？

　　中央有关决定提出(chū)，健全直接税(shuì)体系，完善综(zōng)合和分类相结合的(de)个人所(suǒ)得(dé)税制(zhì)度，规范经营所得、资本所得、财产(chǎn)所得税收政策，实行劳动性所(suǒ)得统一征税。其中，在个人所得税这(zhè)一项，许善达和贾康一致认为(wèi)，最高(gāo)边际税率应当下调(diào)。

　　许善达指出，“我国个人所得税的(de)最高边新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权际(jì)税率在全世(shì)界范围来看(kàn)都是很高的，高税率原本是想调节高收入(rù)人群(qún)的收入，但事实(shí)上很多时候没有发挥作(zuò)用(yòng)”。许(xǔ)善达举例道，一些高(gāo)科技人才与企(qǐ)业进行入(rù)职谈判时，都要求税后工(gōng)资达到一定标准，企(qǐ)业为了满足这些人才的要(yào)求，只(zhǐ)能把税率加高的(de)部(bù)分计入名义工(gōng)资，这实际上增加了(le)企业成(chéng)本。

　　在高科技企业的(de)全(quán)球竞争中，人才的重要(yào)性愈发凸(tū)显。“高科技企业里智力投资成本占的份额很大(dà)，这部分税负重了，对整个企业(yè)的成本增加(jiā)是很多的。”许善达说，“我们(men)要竞争、吸纳(nà)更多高科技人才，在这个(gè)问题上就要来通盘考虑我(wǒ)们的个(gè)人所得(dé)税制(zhì)度。”

　　直接税体系中，长远来看，还有一项备受关注(zhù)又有(yǒu)争议性的税种——房地产税。

　　房地产税会不会收、怎么收？贾康认为，在国家层面要积极稳妥推进房地产税立法，这是必(bì)须做(zuò)的，只是由于房(fáng)地产行业下行等因素，当下不具备房地产税改革试点扩围的时(shí)机(jī)。“但是我强调的方向是没有(yǒu)变的(de)，必须在这方(fāng)面寻找合适的时机(jī)。”贾康说。

　　许善达持有一些不同的看法。他认为，房地(dì)产税作为一种财产税，从法理上说，财产税(shuì)要向财产所有者(zhě)征收(shōu)，但在我国，土地归国(guó)家所有，购房(fáng)者所(suǒ)有的(de)财产是建筑物。“如果对建筑物收财产税，我是赞成的。”许善达(dá)说，但他(tā)认为，将房价包含的(de)土地使用费放在一起征收不符合基本法(fǎ)理。

　　对此(cǐ)，贾康认为，从其他(tā)地区经验来看，并不是以终极产权为征税依据。例如在英(yīng)国，无论是否拥(yōng)有房产所在土地的(de)所有权，都一视同仁(rén)征收“市(shì)政税”；在中国(guó)香港，土地的(de)终极(jí)产权没有私有过，但(dàn)也早早(zǎo)开征所谓的“差饷”——相当于现在说的(de)房地产税。

　　财税体制改革是经济工作这盘大棋局的其中一步。在“谋划新(xīn)一轮(lún)财税体制改革”的过程中，其他财(cái)政政(zhèng)策也引发(fā)了(le)一轮又一轮的热议。例如，多位专家曾建议，通过发放消费券(quàn)的方式提振消费，但这一措施的效果有多大，引发了不同的讨论。

　　许善达认为，消费(fèi)券(quàn)不是天上掉的馅饼，老(lǎo)百(bǎi)姓把消费券(quàn)花出去，企业收到消费券要跟政府换钱，才(cái)能买原料、发工资，因此消费券是用政府(fǔ)负债(zhài)的方式强制个人消费。如果要发消费券，企业就要考虑其商品在消费券(quàn)适用范围能(néng)否(fǒu)扩(kuò)大收入，同时(shí)财政还要(yào)准(zhǔn)备好足够的现金(jīn)。

　　贾康则补(bǔ)充(chōng)了(le)另一种形(xíng)式的消费券(quàn)，不同于许善达描述的限期代金券，还(hái)有一种是政府(fǔ)跟企业联合发放的优惠券(quàn)，拿这类(lèi)消费券买东西或者到饭店吃饭，可以享受优惠。“这个(gè)促销券就(jiù)等于地方政(zhèng)府把促销(xiāo)带来的经济景(jǐng)气的增值税提前预支，是自(zì)己算得过来账的关系。”贾康说。

　　但贾康同时强调，在(zài)整个社会再生产的(de)循环里，中央的表述值得我们深刻领(lǐng)会：消费是基础，但有效投资是关键。贾康认为，从消费的刺激鼓(gǔ)励来说，有一些手段可以收一时之效，但支持持续消费的源(yuán)头活水一定是有效投(tóu)资。

　　何为有效(xiào)投(tóu)资？

　　从投资结构来看，许善达指出，近年来民间投资的增长率较低(dī)、占总投资比重下降(jiàng)，由此产生的一个问题就(jiù)是就业(yè)问题。“民营企业是主要的就(jiù)业来源，国营企业投资主要是面向基础设施(shī)，这种对(duì)于(yú)就业的增长是不多的。所以(yǐ)现在(zài)咱们鼓(gǔ)励民营(yíng)企业投资，就希望能够在就业(yè)增长上(shàng)发挥作用。”许善达说。

　　“就业机会(huì)使老百姓有稳定的收入，以及心理上有安(ān)定感(gǎn)、敢花钱，再配上社会(huì)保障，解除(chú)后顾之忧，把这些全配齐了，消费(fèi)支撑力作为基础作用才能(néng)够不断地体现出来。”贾康解释(shì)道。

　　贾康表示，当(dāng)前在扩大内需方面，政(zhèng)府通过加大特别国债和超长期(qī)特别(bié)国债发行力(lì)度推动有(yǒu)效投资(zī)，很多是(shì)国有经济(jì)成分首先进入的领(lǐng)域，在提升经济景气后，要(yào)提振民营经济的信心，改善民(mín)营经济部门的预期，让他们敢做更多、更广泛的增加就业机(jī)会的投资。此外(wài)，贾康指出，虽然宏观层面中(zhōng)央(yāng)态度很好(hǎo)，政策也符合(hé)民心，但企业的实际感受仍然有温差，“企业自己的感受没(méi)有到位(wèi)，‘自己人’的待遇没有很好落实，这些事情要一并解决”。

　　每经记者杨(yáng)煜(yù) 每经编辑董(dǒng)兴生(shēng)

责(zé)任编辑：赵思远

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