新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权

　　新一轮财税体制改革呼之(zhī)欲出。

　　2023年(nián)，中央经济工作会议提(tí)出“谋划新(xīn)一轮财税体制改革”。2024年7月，党的二十届三中全(quán)会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革(gé)推进中国式(shì)现代化的决定》中，部署了财税体制(zhì)改革的重(zhòng)点任务和方向。

　　“税收取之于民，用之(zhī)于民”，怎(zěn)么(me)收？怎么用？财税体制改革关乎政府职能(néng)的调整，更与你我的生活(huó)紧密相关(guān)。在8月31日晚播出的CCTV财经《对话》中，一(yī)场触及经(jīng)济社会生活的讨论从一个“税”字(zì)展开。

　　国家税务总局原副局长、联办(bàn)财经研究院首席专家许善达，华夏新供(gōng)给经济学研究院创始(shǐ)院长、中国财政科学研究院研究员贾康——两位亲(qīn)历(lì)了改(gǎi)革开放以来重大财税改革的(de)见证者(zhě)现场解读(dú)这一轮财税体制改革的动因与方向(xiàng)，《每日经济新闻》副总(zǒng)编辑韩瑞芸作为媒体代表出席并参与(yǔ)对话。

　　改革总在问题中应运而生。1994年(nián)，针对“财政包干”体制的种种弊(bì)端，以及中央与(yǔ)地方财政分配关系的失衡，我(wǒ)国推出分税制改革(gé)，至今已有30年。当改革发展到今天，中(zhōng)央(yāng)发出“谋划新一轮(lún)财税体制改革”的重要信号，指向(xiàng)的又是哪些(xiē)问(wèn)题与宿疾(jí)？

　　有声音指出，新(xīn)一轮财税体制改革(gé)是对地方财政(zhèng)问题的一个回应。近年来，地方财政的风(fēng)险隐患接连暴露，例如基层财政困难、地方隐性负债(zhài)、土(tǔ)地财政短(duǎn)期行为等，尤其是(shì)伴随房地产行(xíng)业(yè)的波动(dòng)，地方政府原先倚仗(zhàng)的一大(dà)块财力(lì)走上了下(xià)坡路。“这造成一(yī)种新的倒逼(bī)。”贾康坦言。

　　那么，新一轮财新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权税体制改(gǎi)革如何缓解地方困(kùn)难(nán)？

　　许善达认为，目前的问题在于政府间的收入和职能不均(jūn)衡：地方政府收入(rù)占总财政收入的50%出头(tóu)，但支出占了总财政支出(chū)的85%。“我认为(wèi)首先（要）调整的（是），地方政府不应该承担80%多的(de)支(zhī)出。”许善达说。

　　许(xǔ)善达(dá)举例道(dào)，养老应该由中央政(zhèng)府管理而不是现在的分省统筹，按照地(dì)区搞养老制度，受损最(zuì)大的是(shì)跨行政(zhèng)区划(huà)的就(jiù)业人员；而基本住房应(yīng)该由地(dì)方政府负责，因为居民在当地就业。“在确定事权的(de)前提(tí)下，再来确定收入归属。”许善达说。

　　此次中央有关深化(huà)财税(shuì)体制改(gǎi)革(gé)的相关决定中，一大重头戏便是完善中央与地(dì)方的财政关系，包括建立权责清晰、财力(lì)协调、区域均衡的(de)中央和地(dì)方财(cái)政(zhèng)关(guān)系；增加地(dì)方自主(zhǔ)财力，拓展地方税源(yuán)，适当扩大地(dì)方税收管理权限；适当加强中央事权、提高中央财政支(zhī)出比例。

　　许善达强调，给地方增加税(shuì)收、增加税源，并不是说一定会造成中央收入减少。“这只是(shì)一种(zhǒng)措施，还有把地方(fāng)的钱集中(zhōng)到中央的措(cuò)施，所以最(zuì)后的比重要根据新的职(zhí)责和税种的收入划分(fēn)。”许(xǔ)善达说(shuō)。

　　然而(ér)，不可(kě)否认(rèn)的是，事权与财权的重新调整也会引(yǐn)起地方利益和政府部门利益的调整。贾康表(biǎo)示，事权合理化不是(shì)简单(dān)地讲(jiǎng)走(zǒu)集权之路还是分(fēn)权之路，要落到形成可操作的事权一览表和支出责任明细单，文件(jiàn)的形成过程也一定要征求各方意见，包括地方意见(jiàn)。

　　另一(yī)方面，针对地方财(cái)政问题，贾康认为还有一个“釜底抽薪”的法子，就是把分税制在省以下贯彻落实。贾康(kāng)表(biǎo)示，1994年(nián)以来，分税(shuì)制实际(jì)仅在中央和省为代表的地方之间沿袭了下(xià)来，而省以下分税制没有(yǒu)真正(zhèng)落实，仍是五花八门、复杂(zá)易变(biàn)新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权、讨价还价色彩浓(nóng)厚(hòu)的分成制与包(bāo)干制。

　　“没有一个规范性和稳(wěn)定性的基本局面(miàn)，就(jiù)非常容易产生基层财政困难、地(dì)方隐性负(fù)债(zhài)、土(tǔ)地财政短(duǎn)期行为等问题。”贾康建议，把财政的实体层次减少到三级，按照中央、省、市/县的三级框架分税(shuì)，才(cái)可(kě)能把分(fēn)税制(zhì)横向到边、纵向到(dào)底地贯彻下(xià)去。

　　财税体制的每一次改革都会(huì)在经济和社会生(shēng)活中激起层层涟漪。对企业和个体来说，其(qí)最关心的(de)问题不(bù)外乎税改之后(hòu)，税(shuì)负变(biàn)大还是变小？但这(zhè)并不是可以(yǐ)简单(dān)回答多或少的问题。

　　许(xǔ)善达表示，从宏观税负的角度来看，国家需要(yào)多少税由(yóu)多(duō)个(gè)因素决定，包括国家安全的需要、公共服务的标准、税(shuì)负对企业全球竞争力的影响以及征收成本，要(yào)综合、平衡考(kǎo)虑多个因素，来决定我国宏观税负要到什么水平。

　　那(nà)么，个体与企业能从这一轮财税体制改革(gé)的谋划中捕捉到哪些信号(hào)？

　　中央有关决定(dìng)提出，健全直接税体系，完善综合和分类相(xiāng)结合的个(gè)人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收(shōu)政策，实行劳动性所(suǒ)得统(tǒng)一征税。其中，在(zài)个人所得税这一项，许(xǔ)善达(dá)和贾(jiǎ)康一致认为，最(zuì)高边(biān)际税率应当下调。

　　许善达指出，“我国个人所得税(shuì)的最(zuì)高边际(jì)税率在全世界范围来看都是很高的，高税率原本是想调节高收入人群的收入，但事实上很(hěn)多时候(hòu)没有(yǒu)发挥作用”。许善达举例道，一些高科技(jì)人才与企业进行入职谈判时，都要求税后(hòu)工资达到一定标准，企业为了满足这些人才(cái)的要求，只能把税率(lǜ)加(jiā)高的部分计入名义工资，这实际上增加了企业成本(běn)。

　　在高科技企业的全球竞争(zhēng)中，人才的重要性愈发凸显。“高科技企业里智力投资成本占的(de)份额很大，这部分税负重了，对整个企业的成本增加是很多的。”许善达说，“我们要竞争、吸纳更多高科(kē)技(jì)人才，在这个问(wèn)题上就要来通(tōng)盘考虑我们的个人所得税(shuì)制度。”

　　直接税体系中，长远来看，还有一项备受关注又有争议性(xìng)的(de)税种——房地产税。

　　房地产(chǎn)税(shuì)会不会收、怎(zěn)么收？贾康认为，在国家层面(miàn)要积(jī)极(jí)稳妥推进房地产税立法，这(zhè)是必须(xū)做的，只是由于房地(dì)产行业下行等因素，当下不具备房地产税改革试点扩围的时机。“但(dàn)是我强调(diào)的方(fāng)向是没(méi)有(yǒu)变的，必须在这方面寻找合适(shì)的时(shí)机。”贾康说。

　　许善达持有一些不同(tóng)的看法。他认为(wèi)，房地产(chǎn)税作为一种财产税，从法理上说，财产税(shuì)要向财产所有者征收(shōu)，但在我国，土地归国(guó)家所有，购房者所有的财产是建筑物。“如果对建筑物收财产税，我(wǒ)是赞成的。”许善达说，但(dàn)他认为，将房(fáng)价包含的土地使用费放(fàng)在一起征收不符合基(jī)本法(fǎ)理。

　　对此，贾康认为，从其他地区经验来看，并不是以(yǐ)终极产权为征税依据。例如在英国，无论是否拥有(yǒu)房产(chǎn)所在(zài)土地的所有权，都一视同仁征收(shōu)“市政(zhèng)税”；在中(zhōng)国香港，土地的(de)终极产(chǎn)权没(méi)有私有过(guò)，但也早早开征所谓的“差饷”——相当于现在说的房地产税。

　　财(cái)税体(tǐ)制改革是经(jīng)济工作这盘大棋局的其中(zhōng)一步(bù)。在“谋划新一(yī)轮财税体制改革”的过程中，其他财政政策也引发了一轮又一轮的热议(yì)。例(lì)如，多位(wèi)专家曾建议，通过发放(fàng)消费券的(de)方式提振(zhèn)消费，但这一措施的效果有多大，引发了不同的讨论。

　　许善达认为，消费券(quàn)不是天上掉的馅(xiàn)饼，老百姓(xìng)把消费券(quàn)花出去，企业收到消费券要跟(gēn)政府换钱，才能买原料、发工资，因此消费券是用政府负债的方式强制个人消费。如果要发消费券，企业就要考虑其商(shāng)品在消费券适用范围能否扩(kuò)大(dà)收入(rù)，同时财政还要准备好足够的现金。

　　贾康(kāng)则(zé)补充了另一种形(xíng)式的消费券，不同于许善达描述的限期代金券，还有一种是政府跟(gēn)企业联(lián)合(hé)发(fā)放的优惠券(quàn)，拿这类消费券(quàn)买东西(xī)或者到饭店吃饭，可以享受优惠。“这个促销券就(jiù)等于地方政府把促销带来的经(jīng)济景气(qì)的增值税提前预支，是自(zì)己算得(dé)过(guò)来账的关系。”贾康说。

　　但贾康同时强调，在整个社会再生产的循环里，中央的(de)表述值(zhí)得我们(men)深刻领会：消费(fèi)是基础，但有(yǒu)效投资是关键。贾(jiǎ)康认为，从消费的(de)刺激鼓励来说，有一些手段可以收一时之效，但支持持续(xù)消费的源头活水一定是有效投资。

　　何为有效投(tóu)资？

　　从投资结构来看，许善(shàn)达指出，近年来民间投资的增长率(lǜ)较低、占总投资比重下(xià)降，由(yóu)此产生的一个问题就是就业问题。“民(mín)营企业是主要的(de)就业(yè)来源，国营(yíng)企业(yè)投资主(zhǔ)要是(shì)面向基础设施，这种对于就业的增长是不多的。所以现在咱们鼓(gǔ)励(lì)民(mín)营企业(yè)投资，就希望能(néng)够在就业(yè)增长上发挥作用。”许善达说。

　　“就业机(jī)会使老(lǎo)百(bǎi)姓有稳定的收入，以及心(xīn)理上有安定感、敢(gǎn)花钱，再配上社会保障(zhàng)，解(jiě)除后顾之忧，把这些全配齐了，消费支撑力作为基础作用才能够不断地体现出(chū)来。”贾康解释道。

　　贾康表(biǎo)示，当前在扩大内需方面(miàn)，政府通过加大(dà)特别(bié)国债和超长期(qī)特别国债发行力度推动有效投资，很多是(shì)国有经济成分首先进入的(de)领域，在(zài)提升经济景气(qì)后，要提振民营(yíng)经济的信心(xīn)，改(gǎi)善民营经(jīng)济(jì)部门的预期，让他们敢(gǎn)做更多、更(gèng)广泛的增加就业机会(huì)的投(tóu)资。此外，贾康(kāng)指出，虽(suī)然宏观层面中(zhōng)央态度很好，政策(cè)也符(fú)合民心(xīn)，但企业的实际感受仍然有温差，“企业自己的感受没有到位，‘自己(jǐ)人’的待遇没有很好落实，这些事情要一并解决(jué)”。

　　每经记者杨煜每经编辑董兴生(shēng)

责任编辑：赵思远

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