国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中国市场学会(huì)理事(shì)、经(jīng)济学教(jiào)授）

中国人民银行行长潘功(gōng)胜(shèng)日前参加国际货币基金组织（IMF）在美国华盛顿特区召开的第49届国际货币与金融委员会（IMFC）会议时表示，IMF的份额占(zhàn)比调整对于基金组(zǔ)织治理(lǐ)、代(dài)表性和合法性(xìng)都至关重要，各方应合作推动(dòng)基金组织份额(é)改革，尽(jǐn)快(kuài)就新的份额公式达成共识(shí)，为实现(xiàn)份(fèn)额(é)占比调整奠定基础。据悉，连同博鳌 亚(yà)洲论国际货币基金组织份额制亟待改革坛2024年年(nián)会(huì)上的发言(yán)，潘行长(zhǎng)已是不到1个月的时间两次重申上述观点(diǎn)。

第二次世界大战后，美国牵(qiān)头创建(jiàn)了布雷(léi)顿森林体系，其中IMF和世界银行就是该体系的两大国际金融支柱。虽然在上 世纪70年代布雷顿森林体系解(jiě)体，但IMF却保存了下来。按照(zhào)《国际货币基金组织协定(dìng)》，IMF的职责是监察货币汇率和各国贸易情况，当成员国陷入国(guó)际收支不平衡时，便通过(guò)提供中短期贷款满足成员(yuán)国的(de)融资需求，改善国际收支(zhī)失衡问题，同时IMF可以向成员国提供技(jì)术援助(zhù)，帮助各国加强政策设计和提高政策(cè)运筹能力。为此，IMF创建了特别提款权(quán)（SDR）制度，SDR根
据会(huì)员国
认缴的(de)份额组成资金池，成员国在遭遇(yù)贸易赤字时，可以将自己账户(hù)中的SDR部分或全部兑换成可自由使(shǐ)用(yòng)的外汇，也可以将账户下的SDR转入一般资源账户，以用来(lái)偿债(zhài)或支付贸易付款(kuǎn)与特定贷款等，还可与黄(huáng)金、自由兑换货(huò)币一样充当国际储备(bèi)。

作为(wèi)全球(qiú)性与多边性的国际金融机构，IMF截至目前已有成员国190个，每个成员国都(dōu)在该组织中有一个配额或(huò)者份额，份(fèn)额以百分比计
算，决定着成员国对IMF的贡献(xiàn)，同时反(fǎn)映出其在IMF中的(de)投票权重以及获得紧急融资规模的大小，因此，IMF在性质上就是一(yī)个以份额为基础的国际金融机构。在份额缴纳方式上，IMF要求会员国(guó)25%以(yǐ)黄金或(huò)可 兑换成黄金(jīn)的货币缴纳，其余则以本国货币缴纳，最终
汇总后以SDR来计值，其(qí)中 成员国的GDP在SDR占50%的(de)权重，开放(fàng)度占30%的权重，经济波动性占15%的权重，国 际储备占5%的(de)权重。作为占比最大的指标，GDP的60%是按市价计(jì)算，40%则基于购买力平价计算。

全面地分析，虽然IMF的资金(jīn)池 中有一部分来自市场发债融资，同时近(jìn)年来IMF也开发(fā)出一些新的融资工具，如半永久
性的(de)新借款安排和临时性的双边借款安(ān)排等，但不是(shì)融资(zī)额度有限，就(jiù)是稳定性较差，同时所融(róng)资金(jīn)也远远不能满足市(shì)场需求，这样，成员国的出资份额继续保持IMF主(zhǔ)要资金来源的地(dì)位(wèi)。当然，由于份额配比调整的(de)滞 后性等多种因素的(de)影响，IMF基于份额的 可贷资金占比(bǐ)近年来不断下降(jiàng)，目前已降至(zhì)总可贷资金的40%左右。显然，及时(shí)的份
额调(diào)整直接关(guān)乎着IMF资金池是(shì)否充实无忧，也左右着IMF的危(wēi)机(jī)救助以(yǐ)及维护全球金融(róng)稳定的实力与能(néng)力。

对于(yú)成员国而言，在(zài)IMF票权份额的分配由(yóu)“基本票+份额票”组成，其中每个成员国可获250张基本票(piào)，份额票则对应着上述的(de)SDR各项权重指(zhǐ)标(biāo)，而在投票机制(zhì)上，采取(qǔ)“基本票+份额票”的表决权机制，其中最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要求70%有效多数通过。按(àn)照(zhào)规定，IMF至少每五年进(jìn)行一次配额审查，并根据全球经济格局变(biàn)化进行相应调整。这种制度安排的初始目的(de)在于，倒逼成员国加快经济发展，提升经济(jì)的开放程度(dù)，维护货币价值的稳定，进而形成支撑全球经济与金融 稳定的强大合力(lì)。但(dàn)回过头去看，由(yóu)于IMF中原始优势力量的影响，成员国份额(é)的(de)调(diào)整其(qí)实并没有按(àn)照约定时间进行，围绕着份额调整的国际(jì)呼声也连绵不断，国际货币基(jī)金组织的(de)有效(xiào)性与合法性也反复遭到质(zhì)疑与诟病，正是如(rú)此，在由份额与治(zhì)理改(gǎi)革、监督改革、融资能力与融资方式改革以(yǐ)及特别(bié)提款权改革等IMF“一揽子”改革构成中，份(fèn)额与治理改革(gé)被(bèi)称为“IMF悬崖”。

资料显示，截至目前IMF仅在2006年与2010年进(jìn)行了两轮份额变革，前一次改革中IMF在增(zēng)资扩股的同时扩(kuò)张了(le)基本票权，且发达国(guó)家向新兴市场国家转移了4.9%的(de)投票权，使得后者票权(quán)比重升至39.5%；相比第一次调整，第二次(cì)的变革力度要大一些。此次改革后，有(yǒu)约6%的份额向新兴市场和 发展中国家转移，特别是中国份额占比从3.996%升至6.394%，排名从(cóng)第六位跃居第三位(wèi)，仅次于美国和(hé)日本，同时，巴(bā)西、俄罗斯、印度都上升(shēng)到前十位。但值 得注意(yì)的是，2010年的份额结构调整是在(zài)两个欠(qiàn)发达的欧洲(zhōu)国家(jiā)向新兴经济体转移份额实现的，美国(guó)的投票(piào)权依(yī)然稳定在16.8%，也就是说继(jì)续保持(chí)着超过15%的(de)重大(dà)决(jué)策否决权。

作为每5年进行(xíng)一次份额总检查的既(jì)定动作(zuò)，去年年底IMF理事会以(yǐ)92.86%的赞成票批准了增加份额的决议，根据决(jué)议，成员(yuán)国(guó)将以50%等比(bǐ)例提高各自缴纳的份额，并(bìng)在2024年年底之(zhī)前完成，由此，IMF的(de)总份额资源将达约9600亿美元(yuán)，相当于(yú)提高至7157亿SDR。的(de)确，除了自身的“粮仓”有所充(chōng)盈外，过去两年中以美联储为首的发达国家中央银行采取了强力(lì)度的货币(bì)紧缩政策，带
动了全球利率(lǜ)的(de)上升，随之而来的全球融资条件紧
缩，又提高了融资成本，加(jiā)剧了国际金融市场动荡，全球高 通(tōng)胀和高 债(zhài)务(wù)风险不断演化，给发展中(zhōng)经济(jì)体和低收入国家的金融稳定性带来严峻挑(tiāo)战。在这一背景下，IMF增资(zī)有(yǒu)助于满足成员国的融资需求，提(tí)升对全球(qiú)经济及脆(cuì)弱国家经济(jì)增长的支持能(néng)力(lì)。但值得强调的是，本次份(fèn)额的变化只是表现为成员国的无差别(bié)增资，尚未(wèi)涉及份额重新分配和份额公式调整等
议题，而这些敏感问题的解决，国际舆论寄希望于(yú)下一轮份额的总检查。

事实上，距离2010年(nián)的份额(é)调整，时间上已经过去了(le)14年之久，其间全球经济格局发生了巨大变化，不同经济体的经济力量(liàng)格局也远非以前，按照现 有IMF份额(é)公式，目前IMF成员(yuán)国(guó)的代表性存在被高估或低(dī)估的情况，其中，代表性被低估的(de)成员国占成员国总数的41%，主要是新兴市场(chǎng)和发展中国(guó)家，具体说来至少25个成员国存在经济实(shí)力和国际货币基金组织份额制亟待改革 在IMF中的话语权(quán)和代表性严重不匹配的矛盾。另一方面，虽然IMF几轮增资后发展中国家的基(jī)本票权总体上得到扩张(zhāng)，但随着增(zēng)资(zī)扩股(gǔ)的实施，基本票权(quán)的占比却从最(zuì)初的11.3%降到目前(qián)的5.5%，如此(cǐ)低微占比使(shǐ)表面(miàn)上代表(biǎo)公平分配(pèi)的基本票权在决(jué)策(cè)时几乎毫无意义；而最为(wèi)重要的是(shì)，论整体票权，发达国家在(zài)IMF中占比依然要比新(xīn)兴市场国家高出(chū)15.4个百分点，其中(zhōng)美国所拥有的投票权比重依然确保了它对最重大事务(wù)的“一票否决(jué)”权，同时美欧加起来(lái)的票权比重超过(guò)了30%，同样(yàng)对重大事务可行使“一票否决”权。

尤(yóu)其不得不面对的是，在IMF的治(zhì)理(lǐ)结构中，作(zuò)为(wèi)最高决策机构理事会的掌控(kòng)人，长期由美国公民或欧洲国家公民出任，而在少(shǎo)数发达(dá)国家拥有“一票否决(jué)”权的前提下(xià)，想要彻底颠(diān)覆美欧公(gōng)民把持IMF头把交椅的(de)传(chuán)统制度几乎没有任何可能，屁股决(jué)定脑袋，IMF份额的调(diào)整要让部分(fēn)发达国(guó)家(jiā)割肉放血，仅在IMF决策层面就很难启动；另外，按(àn)照美国财政部 助(zhù)理部长埃德温·杜鲁门计算，即(jí)便是最应(yīng)该提高份额的(de)25个国家(jiā)份额(é)增(zēng)幅只满足一半的目标，美国在IMF中的投票权占(zhàn)比将降(jiàng)至(zhì)15%这个临界线附近，对此，美(měi)国绝(jué)对会行使“一(yī)票否(fǒu)决”权，表面上(shàng)看起来十分美好的改革也必然泡汤。

显然(rán)，IMF的(de)份额变革不可(kě)能快速到位，而只能(néng)采取结构化的渐进方式。首先，作为影响份额票权的重要变量，GDP的测量可以由混合计算改为单独由(yóu)购买力平价计算，发展中(zhōng)国家因(yīn)此可以增加票(piào)权比重的5%左右，在此基础上可以(yǐ)对其他变量得分展开增减调整，如降低开放(fàng)度、国际储备的得分，新增成员国的收支失衡程度和(hé)人口因素，进一(yī)步适度(dù)增大新(xīn)兴市场国家的(de)份额票比例，且上述结构性变化也并没有 破坏(huài)发达国家的底(dǐ)线从而具有可行性。同样的温和改革方式也可运用在对IMF投票表决机制的(de)简化层面，基本思路是，除了最重(zhòng)要事务需(xū)要全体一致(zhì)通过外(wài)，其他重要事项统一采(cǎi)用70%有效多数通过，取消85%有效(xiào)多数通(tōng)过的表决方式，这看起(qǐ)来取消了“一票否决”权，但美(měi)国若持异议照样(yàng)可以联合G7成员国行使30%以上的否决权；此外，所有要求(qiú)70%多数票的决议都(dōu)应
采取双重投票制，即既需(xū)要投票权超过总(zǒng)投票权的70%，同时投赞成(chéng)票的(de)国家数量要超过全体与会成员数(shù)量的60%，以真正实现成员国的主权平等。如此推动方式不仅(jǐn)让不同国家均有条件地获得否决权，更容易让(ràng)不同的利益集(jí)团在(zài)变革面前达成妥协(xié)并相向而(ér)行。

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