【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口

　　我国启动新一轮农村宅基地制度改革试点以来，如何(hé)破解宅基地流转难题一直是各地探(tàn)索的重点领域。作为一(yī)项旨在赋予农民更多(duō)财(cái)产权益的措施(shī)，宅基地使用权抵押改(gǎi)革因牵扯(chě)到民法典等法律的根本规定，试点推(tuī)进一直是稳(wěn)慎为先。

　　近期(qī)发布(bù)的全国人大(dà)常委(wěi)会公报透露，关于授权(quán)改革试点地区暂时调整实施(shī)民法典关(guān)于宅基(jī)地使用权不得抵押的(de)规定，允许农户开展(zhǎn)宅基地使(shǐ)用权抵押贷款的法律(lǜ)草(cǎo)案(àn)，在搁(gē)置审议(yì)2年(nián)后，最终被终止审议。全国人(rén)大常委会宪法和法(fǎ)律委员会经研究认为，宅(zhái)基(jī)地使用(yòng)权(quán)抵押(yā)问题比较(jiào)复杂，需要在党中央明确下一步(bù)改革部署(shǔ)后(hòu)，再统筹考虑有关授权试点问题。

　　宅基地制度改革已成为农村“三块地”改革中最为艰难的领域。在专家看来，二十届三中全会《中共中(zhōng)央关于进(jìn)一步全面深化(huà)改革(gé) 推(tuī)进中国式现代化的决定》（简(jiǎn)称《决定》）公布后(hòu)，农户住房和(hé)闲置宅基地盘活利用将成为宅(zhái)基地制度改革(gé)新的切入口。

　　终止审议

　　“宅(zhái)基地改革试点已经结束了，改革报(bào)告(gào)也已提交(jiāo)给(gěi)省里，对于下一步怎样(yàng)安排，我们也在等待(dài)，一(yī)切(qiè)都是未知数(shù)。”东部某省(shěng)被列入新一轮宅基地制度改革试点地区的农业农村部门相(xiāng)关负责(zé)人对界面新闻表示。

　　该试(shì)点地区此(cǐ)前因探(tàn)索农村宅基地使用权抵押(yā)改革成效显(xiǎn)著，曾被多家媒体宣传报道。上述负责人介绍(shào)，前几年关于宅基地制度改革确实取得(dé)一些进展，但是全国人大(dà)常委会审议(yì)授权草案没能(néng)通(tōng)过后，按照法律规(guī)定宅基地使(shǐ)用权(quán)是不能抵押贷款的，所以(yǐ)在农(nóng)业农村部的要求下，地方改革(gé)也及时停(tíng)止了。

　　全国人大常委会公报介绍，这份草案全称(chēng)为《关于授权国务院在北(běi)京市昌平区(qū)等农村(cūn)宅基地制度改革试点地区行政区域(yù)暂时(shí)调(diào)整实施有关法律规定的决(jué)定(dìng)》，于2022年6月提交十三届全(quán)国(guó)人大常委会第三(sān)十五次会议审议。

　　公报称，审议过程中，有的常委委(wěi)员提出，宅基(jī)地使用权抵押问题(tí)比较复杂、敏感，各方面意见(jiàn)不完全(quán)一致，建议慎重考虑。鉴于这一情况，经报党中央同意，委员长会议(yì)决(jué)定草案暂不交付表决。

　　此后，国(guó)务院办公(gōng)厅曾提出，农村宅基地制度(dù)改革宜(yí)审慎推进，鉴(jiàn)于本轮试点距(jù)结(jié)束期限已(yǐ)不足一年，建议由(yóu)农业农(nóng)村(cūn)部、中国人民银行会同(tóng)有关方面深(shēn)入研究(jiū)全(quán)国人大(dà)常委会审议中提出的有关重点问题，认真总结试点(diǎn)工作，研(yán)究(jiū)提出是否(fǒu)继续(xù)试点探索的意见建议，按程序报党中央，待明确下一步改革部署后，再统筹考虑草案审议安排相关(guān)问(wèn)题。

　　2024年6月17日(rì)，全国人大常委会宪法(fǎ)和法律(lǜ)委员会向委员长(zhǎng)会议(yì)作(zuò)出关(guān)于终止审议草案的报告(gào)，委员长(zhǎng)会议审议通过了报告(gào)。

　　“【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口le="font-L">由全国人大常委会授权开展的改革试点，才可以(yǐ)调整现行法律规定，由于民法(fǎ)典明确规(guī)定宅基地使用权不可以抵押，所以秉持‘重大改革均须于法有(yǒu)据’的原则，这项授权草案被终止审议(yì)，说明至少在目前这个阶段，突破现有法律框架以实施宅基地使(shǐ)用权抵(dǐ)押改革的条件尚不成熟。”广东外语外贸大学(xué)土地法制研究院助理研究员曹益凤博士对界面新闻表示。

　　十八届(jiè)三(sān)中全会以来，我国主要推进了两(liǎng)轮农村宅基地制度改革试点(diǎn)。

　　第一轮改革启动于2015年，全国33个县（市、区）开(kāi)展了农村宅基地制度改革试(shì)点工作，并(bìng)于(yú)2019年底结束(shù)。2018年，中央“一号文件”提出，“以探(tàn)索宅基地所(suǒ)有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深(shēn)化农村宅基地制度(dù)改革(gé)试点。2020年(nián)8月，“两办”印(yìn)发《深化农(nóng)村宅基地(dì)制度改革试点方(fāng)案》。随后，全国104个(gè)县（市、区）和3个地级市启动第二轮农村宅基地制度改革试点。

　　2021年2月，时(shí)任中央农(nóng)办秘书局局长吴宏耀在国新办(bàn)新闻发布会上表示，新一轮(lún)农村宅基地制度改(gǎi)革试点的核心是要探索宅基地所有权、资格权(quán)、使(shǐ)用权(quán)分置实现(xiàn)形式。在(zài)试点中，着眼保(bǎo)护进城落户农民宅基(jī)地权益，要探索农户宅基地资格权的保(bǎo)障机(jī)制(zhì)，同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵(dǐ)押、自愿有偿退出、有偿使用(yòng)等，来增加农户的财产性收入。

　　此次(cì)授权(quán)草案(àn)被终止(zhǐ)审议后，宅基地使用权抵押改革未来该如(rú)何(hé)推(【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口tuī)进？曹益凤认为(wèi)，从中(zhōng)央农办(bàn)、农(nóng)业农村部引领的第(dì)二轮深化(huà)宅基地制度改革试点工作来看，各地(dì)主要是(shì)在现行法律框(kuāng)架内开展探索。如果缺乏全国人大常(cháng)委会授权，推进宅(zhái)基地使用权抵押的改革将与民(mín)法典的规定相冲突，从而(ér)使改革失去法律基础(chǔ)。“如果不突破现行法律规定，宅基地流转就只能在本集体经济(jì)组织内(nèi)部进行。”曹益(yì)凤说。

　　流转受(shòu)困

　　宅基地(dì)使用权抵押改革究竟难在哪？曹(cáo)益凤指出，问题症(zhèng)结仍然是要破解宅基地使用权对外转(zhuǎn)让这一难题，这也(yě)是几次改革试点面(miàn)临的主要难点。

　　她表示，此前首轮改革中(zhōng)，各地(dì)对宅基地对外流转已有探索，但(dàn)是当时并未形成可复制、可推广的经验(yàn)，比如(rú)仅在(zài)流(liú)转范围上，全国试点地区的做法就千差(chà)万别。第二轮改革主要在现行法律框架下进行，宅基地流转方面更难(nán)有实质性(xìng)突破(pò)，调(diào)研发(fā)现，部分试点地区(qū)的宅基地流转探索主要局限于本集体经济组(zǔ)织内部(bù)成员，并且(qiě)这些成员还需要符合宅基地使用权申请条件。这(zhè)也是(shì)目前我国有关(guān)宅基地的法律(lǜ)规定所呈(chéng)现的共同倾向。

　　界面(miàn)新闻注意到，近(jìn)年来不断有试(shì)点(diǎn)地区在尝试扩大宅基地流转范围。

　　第一轮宅(zhái)基地制度改(gǎi)革中，湖南省浏阳市作(zuò)为试点地区，曾(céng)探(tàn)索允许农村宅基地使用权(quán)在县域内流转。第二轮改革试点启动前，2022年(nián)6月，浙江省绍兴市柯桥区峡山村村委会举办(bàn)了一场宅基地拍卖会，只要是绍兴市范围内拥(yōng)有农村宅基地资格(gé)权的人都可(kě)以参与竞拍。此(cǐ)次竞拍会共(gòng)有15块宅基地总面积13429.3平方米，竞拍累计金额高达576.8万元(yuán)。

　　曹益凤表示，宅基地使用权抵押改(gǎi)革能(néng)否顺利推进，关键还(hái)在于农村房屋及其宅基地能否变现，能否进入市场流转。在目前的制度(dù)背景下，宅基地流转很难突破。因为现有法律规定(dìng)宅基地使用权主要由(yóu)成员申请取得，即使是因(yīn)房屋流转产生的(de)宅基地使用权(quán)流转，其受(shòu)让人也必须符合宅基地使用权的(de)申(shēn)请(qǐng)条件，这样导致宅基地流(liú)转范围大大限缩。加之宅基地使(shǐ)用权一般可(kě)基(jī)于成员身份无偿(cháng)取得(dé)，自(zì)然也会(huì)影响此类流转的积极性和农房及其宅基地正常价值的实现。

　　某高校(xiào)一位要(yào)求匿名的农村改革专家(jiā)对界面新闻表(biǎo)示，关于农村土地制度改革中，宅基地改革面临的(de)争议最多，各方(fāng)分歧也(yě)比较(jiào)大。

　　该(gāi)专家表示，比如关于宅基地资格权，人们在理解上就(jiù)有(yǒu)狭(xiá)义和广义的(de)区分，甚至会把宅基地使用权本身也包含进去(qù)。关于资格权定性，基本上(shàng)认为是属于成员权，这是(shì)主流学说，也有观(guān)点(diǎn)认为是用益物权等，但都(dōu)不(bù)是主流的观点(diǎn)。至于使用权，争议就更大，到(dào)底是所(suǒ)有权上派生出的不动(dòng)产用益物权，还(hái)是宅基地使用权派生出的(de)次级用益(yì)物权，是否包括债(zhài)权性的(de)法定租(zū)赁权，各方观点很难统一。

　　我国目(mù)前在推进的承包地(dì)流转改革进(jìn)展相对顺利。据国家(jiā)统(tǒng)计局数据，截至2022年，全国已有1474个县(xiàn)（市、区）建立流转市场、约2.2万个乡镇建立流转服务中心，全国家庭承(chéng)包耕地土地经营权流转(zhuǎn)面积已超5.32亿亩。

　　上述匿名专家表(biǎo)示，宅基地改革相对承包地改革(gé)更加复杂。承包地“三权分置(zhì)”中，承包权和经营权分(fēn)离就是基于流转(zhuǎn)的事实成立的(de)，但是宅基地的使用权(quán)和资格权如何分离就(jiù)很难(nán)界定。

　　“承包地改革面(miàn)临的阻力比较小，因为农(nóng)民通过土地的收入占比少(shǎo)，不是特别在乎，所以对改革结果接受度更高，但是宅基地(dì)不一样，农民把十几年甚至一辈(bèi)子(zi)的(de)财富积蓄都放在住房上了。”该专家表示，宅基地制度改革是目前“三块地”改(gǎi)革(gé)中比较慎重，而且(qiě)是推进速(sù)度比(bǐ)较慢的，说明农(nóng)民对宅基地高(gāo)度重视，中央推进(jìn)改革也是试图寻(xún)找比较慎重稳妥的方式。

　　盘活利用

　　“宅基地‘三权分置’从2018年(nián)提出(chū)到现在(zài)，依然没有形成法律化(huà)的表达，说明分(fēn)歧和争议还很大。但是，不管怎么争(zhēng)议，盘活利(lì)用闲置宅基地，这是没有(yǒu)争议的，也是大的改革方向。”上(shàng)述匿名专家表(biǎo)示。

　　早在2017年时中国社科院农村发展研究所发布《中国农村发展报告（2017）》透露，全国(guó)农村居民点闲置(zhì)用地面(miàn)积已达3000万亩。近年来，随着(zhe)中国农业人口(kǒu)市(shì)民化进程加快，这一数据又有大幅增加(jiā)。

　　2024年中央“一号文件”提出，稳慎推进农村(cūn)宅基地制度改(gǎi)革。同(tóng)时，鼓励以出租、合作开(kāi)发、入股经营等方式盘活利用农村(cūn)资源资产。二十届三(sān)中全会通过的(de)《决定》则明(míng)确，允许农户合法拥(yōng)有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。

　　国务院发(fā)展研究中(zhōng)心(xīn)农村(cūn)经济研究部部长叶兴庆近期在《中国农村经济(jì)》2024年第 9期撰文指出，未来5年深化农(nóng)村(cūn)土地制度改革的着力(lì)点，在农村宅基地方面主要是聚(jù)焦农户住(zhù)房盘(pán)活利用(yòng)。

　　叶兴庆表示，与(yǔ)十八(bā)届三中全(quán)会直接触(chù)及农村宅基(jī)地制度的改革(gé)策略不同，二十届三中全会《决定》从盘活利(lì)用农户合法拥有的(de)住(zhù)房切入。但是，这并不意味着农村宅基地制度改革就此止(zhǐ)步(bù)。十八(bā)届三中全会以来，在两轮农(nóng)村宅基地制度改(gǎi)革试点所(suǒ)开展的(de)探索中，有些基本成熟，可(kě)以转化为全面实行的制度安排(pái)；有些(xiē)风险没有充分暴露、各方面认识(shí)分歧较大(dà)，需要继续探索。即(jí)便是围绕(rào)通过出租、入股、合作等方式盘(pán)活利用农户(hù)合法拥有的住房，也需要在关键环节上进行改革探索。

　　曹(cáo)益凤表(biǎo)示，盘活(huó)利用农村闲置(zhì)房屋和宅(zhái)基地本身就(jiù)是“三权分置”改革的重要内容。此举对于解决土地资(zī)源(yuán)浪费(fèi)、增加农民收入、推动农(nóng)村产业升级和促进城乡一(yī)体化发展等方面具(jù)有重要意(yì)义。各地应根据实际情况，积极探索和创新盘活利用闲置农房及其(qí)宅基地的有效途径和政策措(cuò)施。

　　上述匿名专家表示，随着很多农村剩余劳动力进城落户，农村剩余的宅基地会越来越多，闲置废弃的宅基地肯定需要(yào)盘活，这就成(chéng)为目前改革(gé)的主攻方向。当前，政策取向仍(réng)相对保守，对于(yú)盘活利用也主要(yào)是利(lì)用出租、入股和合作三种方式(shì)，并不(bù)包括转让。因为，转让就涉及到是转让(ràng)给(gěi)本(běn)村集体经济组织成(chéng)员(yuán)，还是转让给城市人员或本地人员，会面临法律掣肘(zhǒu)。

　　曹益凤认为，一方面，在农村社会保障尚未全面(miàn)建立的当下，包括宅(zhái)基(jī)地在内(nèi)的土地使用(yòng)权确为农民提供了最基本的生产生活保(bǎo)障。另一(yī)方面，农村房屋及其(qí)宅基地正不断突破居住保障功能的限制，尤其是城中村、近郊村的农村房(fáng)屋被用(yòng)以对外(wài)出租，发展(zhǎn)乡村(cūn)旅游(yóu)、精品民宿、农家乐等(děng)，逐渐彰显出财产价值(zhí)。所以，宅基地制度改革需要在其(qí)承载的居住保障功能与其作为土地资源本身的财(cái)产功能(néng)上(shàng)寻找平衡点(diǎn)，宅(zhái)基地社会保(bǎo)障的核心功能不能抛弃，在此前提下肯认“房地一体”中的宅基(jī)地经济利用价值。

　　“中央政策之所以强调不以农户退出农(nóng)村‘三权’作(zuò)为进城落户的条件，是(shì)因为他(tā)们在市民化过程中还没能享(xiǎng)受到稳定的城市社会保障(zhàng)。此时如直接切(qiè)断他(tā)们(men)与农村土(tǔ)地的联系，那么(me)，没有办(bàn)法完成市民化(huà)，或者在市民化过程中失败的人，可能成为不稳(wěn)定因素。目前农村土地不单承载了对种(zhǒng)地农(nóng)民(mín)的(de)社会保障(zhàng)功能，对进城农民的市民化也起到托举作用，可保证他们完成市民化之前或者城市社会保障(zhàng)发展到对其全(quán)覆盖之前，不(bù)至于流离失所。”曹益凤(fèng)说。

　　宅基地制度改革未来如何(hé)寻找(zhǎo)新突破口？“后续还是要多关注实践(jiàn)层面的进展，要看有没有更稳妥的方式和举措，要看有没有新的创(chuàng)举可以进行提炼和推广。”上述(shù)匿名专家(jiā)称，这项探索(suǒ)可(kě)能会(huì)比较(jiào)漫长，需要保持历史(shǐ)的耐(nài)心，等待一个自(zì)然而然(rán)的过程。

责任编辑：何松琳

未经允许不得转载：橘子百科-橘子都知道【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口