债务化解再出“新表述”？

【天风研究·固(gù)收】孙彬彬/孟万林

摘要

近日，据财新报道，多地成立“砸锅(guō)卖铁”工作专班，引发市场关注。

什么是“砸锅卖铁”？

“砸锅(guō)卖铁”指的是盘活资源，核心是落实(shí)“一揽子化债政策”，通过存量资源盘活、处置进行债务化解。

这并非政策文件首(shǒu)次提及。2023年12月发布的“47号”文中，已然出现“‘砸锅卖铁’全力(lì)化解地方债务风(fēng)险(xiǎn)”的(de)表述，此后，多个省份的相关文件中也已经有“砸锅卖铁”的相关表述。

如何(hé)理解“砸锅卖铁”？

从债务化解的方式来看，可以归纳为①筹(chóu)集资金偿(cháng)还债务，②借新还旧、展期等方式实现债务滚(gǔn)续，③争取上级财政支持或救助，④破产重整或(huò)清算。

“砸锅卖铁”作为(wèi)中央政(zhèng)策文件中的表(biǎo)述，是自上而下推动地方各级政府进行债务化解、压实(shí)各级政府化(huà)债责(zé)任的形象化表述。既包含债(zhài)务化解(jiě)方(fāng)式①，也(yě)应该包含各级政府动用各类资(zī)源，推动债务滚续的方式②。

为什么要“砸锅卖铁”？

首先(xiān)，地方债务高(gāo)企；其次，中央政(zhèng)府对隐债化解有明确要求；最后，地(dì)方财政面临较为严重的(de)压力。

盘活存(cún)量资产，做了什么？

盘(pán)活存量资产(chǎn)可能主要(yào)有三个路(lù)径：（1）出(chū)让行(xíng)政事业单(dān)位的实物资(zī)产；（2）出让所持有的企业国有企业和金融类企业(yè)的股(gǔ)权(quán)；（3）利用当(dāng)地的资源，如水资(zī)源、矿资源等，进行开发权或(huò)者经营权的转让(ràng)。

盘活存量(liàng)资产(chǎn)的成果(guǒ)可能在一般(bān)公共预算收入中的国有资源（资产）有偿使(shǐ)用收入和国有资(zī)本经营收入中有所体现。2023年绝大部分省份实(shí)现了合计数较大幅度的正增长，其中吉林同比增长149%，青(qīng)海、陕西、内蒙古、湖北增速也在50%以上。

如何看待“砸(zá)锅卖铁”？

“砸锅卖铁”盘活存量资产，或许能够短期在局(jú)部或者边际上，改(gǎi)善财政和债务压力。但盘(pán)活和处置(zhì)过程对经(jīng)济或者社会预期或有影响，“砸(zá)锅卖(mài)铁”的同时，地方总体财政(zhèng)压力依然较大。

地方化债的关(guān)键，还是在于开源、增收，增强地区经济实力(lì)和经营效(xiào)率，同时可(kě)能(néng)也需要中央在适当的时候进一步给与支持，如增加发行特殊再融资债、增发专(zhuān)项债、扩大专项(xiàng)债使用(yòng)范围等。

整体而言，这一表述，一方(fāng)面(miàn)体现政府化(huà)债的决心，另一方面也体现出对应的(de)压力。当然，考虑到一揽子化债等(děng)或有支持，对城投债，我(wǒ)们仍然可以乐观看待。

近日，据财新报道，重庆市璧山区等多地成立“砸锅(guō)卖铁”工作(zuò)专班，引发市场关注。

1.什么是“砸锅卖铁”？

这里的“锅”和“铁”，指的是地方存量闲置或者使用效率不高的国(guó)有资源，“砸锅卖铁”指的是盘活(huó)资源(yuán)，核心是落实“一揽子化债政策”，通过存量资(zī)源盘(pán)活、处置进行(xíng)债(zhài)务化解。

这是第一次出现吗？

实际上，“砸锅卖铁(tiě)”一(yī)词并非第一次(cì)出现，2023年12月国务院(yuàn)办公厅印(yìn)发《重点省份分类(lèi)加强(qiáng)政府投资项目管理办法(试行)》（即“47号文”），将天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南(nán)、甘肃、青海、宁(níng)夏等12个地区列(liè)为重点省份，要求重点省份“砸锅卖铁”全力化解地方(fāng)债(zhài)务风险，同时严控新建政(zhèng)府投资项目。

此后，多个省份的(de)相(xiāng)关文(wén)件中也已经有(yǒu)“砸锅(guō)卖铁”的相关表述。如2024年(nián)佳木斯市政府预算公开(kāi)中提出，“通过(guò)‘砸锅卖铁’盘活(huó)行政事业和国有企业闲(xián)置资产、申请特殊再融资债券等(děng)方(fāng)式妥善化解存量(liàng)债务(wù)，确保2024年不发生债务“爆雷(léi)”事(shì)件，牢牢守住不(bù)发生(shēng)政(zhèng)府债务风险底线。”

2.如何理解“砸锅(guō)卖铁”？

首先，我(wǒ)们回顾从2018年隐性债务认定以来(lái)，隐性债务的(de)6种主要(yào)化解方式，主要包(bāo)括：

（1）安排财政资金偿还：安排年度(dù)预算资(zī)金、超收收入、盘活(huó)财政存(cún)量资金等偿(cháng)还的债务规模；（2）出让政府股(gǔ)权以及经营性国有资产权益偿还：通过(guò)出(chū)让相关股权取得收(shōu)益偿还的债务规模；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位利用(yòng)项目结转资金、经营收入(rù)偿还（不含财政补助资金）的(de)债务规模；（4）合规转化为企(qǐ)业经营性(xìng)债务：将具(jù)有稳定现金流的债务合规转化为企(qǐ)业经营性债务(wù)的规模；（5）借新还旧、展期等方式偿(cháng)还(hái)：由企事业单位协商金融(róng)机构通过借新还旧、展期(qī)等方式(shì)偿还的债务规模；（6）采用(yòng)破产重整或清算方(fāng)式化解：对债务单位进(jìn)行破产重整，并(bìng)按照公司法等法律法规进行清算(suàn)，相应化解的债务规(guī)模。

当前，“一揽(lǎn)子化债政策(cè)”之下，债务化解的(de)方法实际可以(yǐ)结合上面几种隐债(zhài)的化解方式进一步归纳为四种：

1、筹集资金偿还债务，如政府安排年度预算(suàn)资金、盘活(huó)财政存(cún)量结(jié)余资金偿还(hái)，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，利用项目结转资金、经营收入偿还(hái)；

2、借新(xīn)还旧(jiù)、展期等方式实现债务(wù)滚续；

3、争取上(shàng)级财(cái)政支持(chí)或救助(zhù)，如争取特殊再融资债额度、特殊新(xīn)增专项(xiàng)债额度等，将债务显性化，绑定更高层(céng)级政府的信用；

4、破产重整或清算。

“砸(zá)锅卖铁”既(jì)可以理解为上述方式1中的“筹集资金偿还债务”，也可以理解为方式2中(zhōng)的通过动用各种资源“实(shí)现债务滚续”。

因而，这一表述的(de)背后，本质上是中央、地方（省市县）等各级政府对于(yú)化(huà)债责任(rèn)的层层压(yā)实(shí)。既(jì)要防止系(xì)统性金融风险(xiǎn)，又要防范上级政府对于下级政府(fǔ)无(wú)差别救助(zhù)下的(de)道德风险。要实现风险可控范围内，自上(shàng)而下要求地方政府承担化(huà)债的主(zhǔ)体(tǐ)责任，“谁家孩子(zi)谁家抱”，避(bì)免出现“逃(táo)废债”情形。

3.为什么要“砸锅卖铁”？

首先，地方债务高企。截至2024年6月末，全国地方政府债务余额为42.61万亿，城投平台有息债务为62.19万亿，地方政府债务(wù)负担较(jiào)重。

其(qí)次，中央政府对地方政府债务有监(jiān)管红线。2019年(nián)，国办函“40号文”提出，“目标是10年内隐性债务化解为零”，根(gēn)据推算，大致要(yào)求2028年隐债清(qīng)零。同时(shí)，中(zhōng)央政府对违规新增(zēng)隐债行为0容忍(rěn)。2023年11月(yuè)，中央对8起地方隐性债务违规新增的案例进行了通报(bào)，持续(xù)强(qiáng)化隐性债务查处问(wèn)责力度(dù)。

最后(hòu)，地方财政面临较为严重的压力。这一(yī)点，我们(men)可以通过(guò)各地审计报告、半年度预算报(bào)告观察到。

图片(piàn)

4.盘活存量资产，做了什么？

盘活存量资产，是各地政府化解债务(wù)的(de)重要方式。2023年各地政府工作报告(gào)和财政预算报告中，盘活存量资产是出现频次最高的化债方式之一。

图(tú)片

同时，也有多个省份在(zài)2024年(nián)上半年的财政预算执行报告中强调盘活存量资产的重要性(xìng)以及未来(lái)的工作方(fāng)向(xiàng)。

4.1. 地方盘活(huó)存(cún)量资产有哪些方式？

2022年5月19日，国务(wù)院办公厅下发《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产(chǎn)扩大有效投资的意见国(guó)办发(fā)〔2022〕19号》，提(tí)出了盘活存量资产的七(qī)种方式。

重点分为三个方面：

一是盘活存量规模较大、当前(qián)收益较好(hǎo)或增长潜力较(jiào)大的基础(chǔ)设施项目(mù)资产，包括交(jiāo)通、水利(lì)、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热(rè)等市政设施、生态环保、产业园(yuán)区、仓储(chǔ)物流、旅游、新型基础设施等。

二是(shì)统筹盘活存量(liàng)和改扩建有(yǒu)机结(jié)合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。

三是有序盘活长期闲置但具有较大开(kāi)发利用价值的项目资产(chǎn)，包括老旧厂房、文化(huà)体育场(chǎng)馆和闲置土地等，以及国(guó)有企业开办的(de)酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

4.2. 地方政府能够运(yùn)用哪些国有资源？

首先，是(shì)行政事业单位的实物资产，如闲置的房屋、办公楼、土(tǔ)地、车辆等，方(fāng)式一是直接出让，如土地的(de)招拍挂，方式二是通过特许经营权授予的方式，一次性或者分(fēn)批获取现金流；

其次，可(kě)以通过出让所(suǒ)持有的企业国有企业和(hé)金融类企业(yè)的(de)股权(quán)的方式，或者直接处置国有企(qǐ)业的资产来获取收入；

再者，可以利用当地的自然资源，如水资源、矿资源等，进行开发权或者经营权的转让。

根据各省国有资产管(guǎn)理情况报告显(xiǎn)示，江苏(sū)、浙江、广东、山东等(děng)地的地方国有(yǒu)资源相对较多，资(zī)产总额在25万亿以上。除(chú)了(le)三资企(qǐ)业资产和权益(yì)之(zhī)外，国有自然资源资产(chǎn)，如水、矿产、森林等经过(guò)整合开(kāi)发，也可(kě)以作为政府财(cái)政资金来源之一。

4.3. “砸锅卖铁(tiě)”有何成果？

根据财政部《2023年政府收支分类科目》（财预[2022]107号），盘活存量资产的成果可能(néng)在一般公共预算收入中的“国有资源（资(zī)产）有偿(cháng)使用收入”“国有资本(běn)经营收益”等科目(mù)中(zhōng)体现。

广东、山东、四川2023年一般公共(gòng)预算收入中的国(guó)有资(zī)源（资产）有偿使用收(shōu)入和(hé)国有资本经营(yíng)收入合计突破千亿，位于全国前列，河北、江苏、安徽也在七百(bǎi)亿以上。从(cóng)同(tóng)比增速上来看，绝大(dà)部分省份实现了较大幅度的正增长，其中吉林同比(bǐ)增长149%，青海(hǎi)、陕西(xī)、内蒙古、湖北增速也(yě)在50%以上。

5.再看(kàn)“一揽子化债(zhài)政策”

5.1. 已经做了什么(me)？

2023年7月24日中央政治局会议提出“一揽子化债政策(cè)”，一(yī)系列债务(wù)置换方式相继落地(dì)：

①银行贷款置换

2023年12月8日，农行渝北支行牵头的首笔5000万(wàn)元置换(huàn)存量非标债务(wù)“银团贷款”，在渝北区属国有公司重(zhòng)庆空港经济开发建设有(yǒu)限公(gōng)司投放落地，这也(yě)是全市完成(chéng)的首笔“银团贷款”置换非标债务业(yè)务。

银行贷款置换(huàn)的推进和落地，实现“以新(xīn)换(huàn)旧、以(yǐ)长换短、以低换高”，有效降低企业融(róng)资成本，控制地方债务规模的增长。

②特殊再融资债

2023年四季度以来，特殊(shū)再(zài)融资债重启，合(hé)计发行规(guī)模14,770.99亿元(yuán)，为(wèi)地方政府化债提供(gōng)了重要支(zhī)持。

③特殊(shū)新增专项债

2024年6月以来(lái)，陆续有多个省份发行新增(zēng)地方政府专项债，但没有披露“一案两书”，推测或用(yòng)于(yú)存量项目(mù)债务置换(huàn)。从总量来看，已经达到4979.6679亿元(yuán)，在除去提前批后的第二批中占比不低。

5.2. 如何看待“砸锅卖铁”？

“砸锅(guō)卖铁”盘活存量资产，或许(xǔ)能够短(duǎn)期在局(jú)部或者边际上(shàng)，改(gǎi)善财政和债务压力。但是从整体财政收支和债务化解处置的角度考虑，可能很难成为主要方式。

从(cóng)2024年上半年的财政表现上来看，盘活资产在一定程度上为一般公共预算收入提供了补充，2024年上半年绝大部分省份一般预(yù)算完成进度正(zhèng)常。但是，盘活和处置过程对经济或者社(shè)会预期或有影响，我们从一般预算的税收角度观察，上半年(nián)全国税收收入同比下(xià)降(jiàng)5.6%，而且土地出让收入大幅下滑，政府性(xìng)基金预算(suàn)收入完成进度大部分地区都在30%以下，可见“砸锅(guō)卖铁”之后，地方总体财政依然具有(yǒu)较大的压力。

地方化债的关键，还(hái)是在于开源、增收，增(zēng)强地区经济(jì)实力和经(jīng)营效率(lǜ)，同时可能也(yě)需要中央在适当的时候进一(yī)步(bù)给与支持，如增加发行特殊再融资债、增发专项债、扩大专项债(zhài)使用范围等。

6.小结

近日，据财(cái)新(xīn)报道，多地成立(lì)“砸锅卖铁”工(gōng)作专班，引发市场关注。

什(shén)么是“砸锅卖铁”？

“砸锅卖铁”指的是盘活资源，核心是落(luò)实“一揽子化债政(zhèng)策”，通过存量资源盘活、处置进行债务化解。

这(zhè)并非政策文件首次提及(jí)。2023年12月发布的“47号”文中，已然出现“‘砸锅卖铁’全力化解地方债务风险”的表述，此后，多(duō)个省份(fèn)的相关文件(jiàn)中也已经有(yǒu)“砸(zá)锅卖铁”的相关表(biǎo)述。

如何理解“砸锅卖铁”？

从债务化(huà)解的(de)方式来看，可以归纳为(wèi)①筹集资金偿还债务，②借新还旧、展期等方式实现债务滚续，③争取上级财政支(zhī)持或救助，④破(pò)产重整或清算。

“砸锅(guō)卖铁”作为中(zhōng)央政策文件中的(de)表述，是自上而下推动地方各(gè)级(jí)政府(fǔ)进(jìn)行(xíng)债务化解、压实各级政府化债(zhài)责任的形象化表述。既包含(hán)债务化解方式①，也应该包含各级政府动用各类资源，推(tuī)动债务滚续(xù)的方式(shì)②。

为什么要“砸(zá)锅卖(mài)铁”？债务化解再出“新表述”？

首先，地(dì)方债务高(gāo)企；其(qí)次，中央政府对隐债化解有(yǒu)明确要求；最后(hòu)，地方财政面临(lín)较为严重的压力。

盘活存量资产，做了(le)什么？

盘活存量资产(chǎn)可(kě)能(néng)主(zhǔ)要有三个路径：（1）出让行政事业单位的实物资产；（2）出让所(suǒ)持有的企业国有企业和金融类(lèi)企业的股权；（3）利用当地的资源，如水资源、矿资源等，进行开发权或(huò)者经营权(quán)的转让。

盘活存量资产的(de)成果可能(néng)在一般公共预算收入中的国有资(zī)源（资产）有偿(cháng)使用(yòng)收入和国有(yǒu)资本经营(yíng)收入(rù)中有所体现。2债务化解再出“新表述”？023年绝大部分省份(fèn)实现了合计数较大幅(fú)度的正增长，其(qí)中(zhōng)吉(jí)林同比增长149%，青海、陕西、内蒙古、湖(hú)北增(zēng)速也在50%以上。

如何看待“砸锅(guō)卖铁”？

“砸锅卖铁”盘活存量资产，或许能够短(duǎn)期在局部或(huò)者边(biān)际上，改(gǎi)善财政和债(zhài)务(wù)压力。但盘活(huó)和处(chù)置(zhì)过程对经济或(huò)者(zhě)社会预期或有影响，“砸锅卖铁”的同时，地方总体财(cái)政压力依然较大。

地方化债的关键，还(hái)是在于开源、增收，增强地区(qū)经济实力和(hé)经营(yíng)效率，同时可能也需要中央在适当的时(shí)候(hòu)进一步(bù)给与支持(chí)，如增加(jiā)发行特殊再融资债、增(zēng)发专项债、扩大专项债使用范围(wéi)等。

整体而言，这一表述，一方面(miàn)体(tǐ)现政府(fǔ)化债的决心，另一方面也体(tǐ)现出对应的压(yā)力。当然，考(kǎo)虑到一揽子化债等或有(yǒu)支持，对城投债，我们仍然可以乐观(guān)看待。

风险(xiǎn)提示

1、数据(jù)统计或有(yǒu)遗漏：由于数据收集的局限性、统计方法的差异、信息披露(lù)的不完整性或更新延迟，可能导致部(bù)分分析结果存在偏差。

2、宏观经济表现超预期：宏观经济环(huán)境和财政政策(cè)是影响(xiǎng)债(zhài)券市场的关键因素。如果宏观环境出现超预期的变化，如(rú)经济增长放(fàng)缓、通货膨胀率波动或外部经济冲击等，可(kě)能会对信用值市场表(biǎo)现形成冲击(jī)。

3、信用风险事件发展超预期：若出现信用舆情事件(jiàn)，可能会对信用债市场形成短期冲击。

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