国际货币基金组织份额制亟待改革

张(zhāng)锐（中国市场学会理(lǐ)事、经济学教授）

中(zhōng)国人民(mín)银行行长潘功胜日前参加国际货币基金组织（IMF）在美国华盛(shèng)顿(dùn)特区召开的第(dì)49届国际货币与金融委员会（IMFC）会议时表(biǎo)示(shì)，IMF的份额占比调整对于基金组织治(zhì)理、代表性和合法性都至关重要，各方应合作推动基金组织份(fèn)额改革，尽快就新的份额公式达(dá)成共识，为实(shí)现份(fèn)额占比调整奠定基础。据(jù)悉(xī)，连同博(bó)鳌亚洲论坛2024年年会上的发言，潘行长已(yǐ)是(shì)不到1个月的时间两次重(zhòng)申上述观点。

第二次世界大战后，美国牵(qiān)头(tóu)创(chuàng)建了布雷顿森国际货币基金组织份额制亟待改革林体系，其中IMF和世界银行就是(shì)该体系的两大国际金融支柱。虽(suī)然在上(shàng)世纪70年代布(bù)雷顿森林(lín)体(tǐ)系解体，但IMF却(què)保存了下来。按(àn)照《国(guó)际货币基(jī)金组织协定》，IMF的职责是监察货币汇率和各国贸(mào)易情况，当成员国陷入国际收支不平衡时，便(biàn)通过提供中短期贷款(kuǎn)满足成员国的融(róng)资需求，改善(shàn)国际收支失(shī)衡(héng)问题，同(tóng)时IMF可以(yǐ)向成员国提供技术(shù)援助，帮助各国(guó)加强政策设计(jì)和提高政策运(yùn)筹能力(lì)。为此，IMF创建了特别提款权(quán)（SDR）制度，SDR根据会员(yuán)国认(rèn)缴(jiǎo)的份额组成资金池，成员国在遭遇贸易赤字时，可以将(jiāng)自己账户中的(de)SDR部分(fēn)或全部兑换成可自由使用的外汇，也可以将账户下的SDR转入一般资源账户，以用来偿债或支付贸易(yì)付款(kuǎn)与(yǔ)特定贷款等，还(hái)可与黄金、自由兑换(huàn)货币一样充当国际储备。

作为(wèi)全球(qiú)性(xìng)与多边性的国际金融机构，IMF截至目前已有成员国(guó)190个，每个成(chéng)员国都在该组织中(zhōng)有(yǒu)一个配额或者份额，份额以百分比计(jì)算，决定着成员国对IMF的贡献，同时反映出其(国际货币基金组织份额制亟待改革qí)在IMF中的投票权重以(yǐ)及获得(dé)紧急(jí)融资规模(mó)的大小，因此，IMF在性质上就是一个以份额(é)为(wèi)基础的国际金融机构。在份额缴纳方式上，IMF要求会员国25%以黄金或可兑换成黄金的货币(bì)缴纳，其(qí)余则以本国货币缴纳，最终汇总后以(yǐ)SDR来计值(zhí)，其中成员(yuán)国的(de)GDP在SDR占50%的权(quán)重，开放度占(zhàn)30%的权重，经济波动性占15%的权重，国(guó)际储备占5%的权重。作为占比最大的指(zhǐ)标，GDP的60%是按(àn)市价计算，40%则基于购买力平价计算。

全面地分析，虽(suī)然IMF的资金池中有一部分来自市场发债(zhài)融资，同时近年(nián)来IMF也开发出一些新的融资(zī)工具，如半永久(jiǔ)性的新借款安排和临时性的双边借款安排(pái)等，但不是融资额度有限，就是稳定性较差，同时所融资金也远(yuǎn)远不能满足市(shì)场需求，这样，成员国的出资份额继(jì)续保持IMF主要资金(jīn)来源的地位。当然(rán)，由于份额配比调整的滞后性等多种(zhǒng)因素的影响，IMF基于份额的可贷资金占(zhàn)比近年来不断下降，目前已降至总可贷资金的40%左右。显然，及时(shí)的份额调整直接关(guān)乎着IMF资金池是(shì)否充(chōng)实无忧(yōu)，也左右着IMF的危机救助以及维护(hù)全球金融稳定的实力与能力。

对于成员国而言，在IMF票权份额的分配由“基本(běn)票(piào)+份(fèn)额票”组成，其中每个成员国可获250张基本票，份额票则对应着上述的SDR各项权重指标，而(ér)在投票机制(zhì)上，采取“基本票+份额票”的表决权机制(zhì)，其中最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要(yào)求70%有效多数(shù)通(tōng)过。按照规定，IMF至少(shǎo)每五年进行一次配额审查，并根据全球经济格局(jú)变(biàn)化进(jìn)行相应调整(zhěng)。这种制(zhì)度安排的初(chū)始目(mù)的在于，倒逼成(chéng)员国加快经济发展(zhǎn)，提升经济的(de)开放程度，维护货币价(jià)值(zhí)的稳(wěn)定，进而形成支撑全球经济与金融稳(wěn)定的强大合力。但回(huí)过头去看，由于IMF中原(yuán)始优势力量的影(yǐng)响，成员国份额的调整其实并(bìng)没(méi)有按照约定时间进行，围绕着(zhe)份(fèn)额调整(zhěng)的国际呼声也连绵(mián)不断，国际货币基金(jīn)组织(zhī)的有效性与合法性也反复遭(zāo)到质疑与诟病，正是如此，在由份额与治理改革、监(jiān)督改革(gé)、融资能(néng)力与融资方式(shì)改革以及特(tè)别提款权(quán)改革等IMF“一揽(lǎn)子”改革构成中，份(fèn)额与治理改革被(bèi)称为 “IMF悬崖”。

资料(liào)显示，截(jié)至目前IMF仅在2006年与2010年(nián)进行了两(liǎng)轮份(fèn)额变革，前(qián)一次改革中IMF在增资扩股的(de)同时扩张了基本(běn)票权，且发达国(guó)家向新(xīn)兴市场国家转移了4.9%的投(tóu)票(piào)权，使得后者票权比重升至39.5%；相比第一次调整，第二次(cì)的变(biàn)革(gé)力度要(yào)大一(yī)些(xiē)。此次改革后，有约6%的(de)份(fèn)额(é)向新兴市场和发展中(zhōng)国家转移，特别是中国份额占比从3.996%升至6.394%，排名(míng)从第六位跃居第三位，仅次(cì)于(yú)美(měi)国和(hé)日本，同时，巴西、俄罗斯、印度都(dōu)上升到前十位。但值得注意的(de)是，2010年的份额结构调整是在两个欠(qiàn)发达的欧洲国家(jiā)向新兴经济体转移份额实现的，美国的投票权依然稳定在16.8%，也就是说继续保持着(zhe)超过15%的(de)重大决策否决权(quán)。

作为每5年进行(xíng)一(yī)次份额总检查的既定动作，去年年底IMF理事会以(yǐ)92.86%的赞成票批准了增加份额的决议(yì)，根据决议，成员国将以50%等比(bǐ)例提高各自缴纳的(de)份额，并在2024年年底之前完(wán)成，由此，IMF的总份额资源将达约9600亿(yì)美元，相当于提高至7157亿SDR。的确，除了自身的“粮(liáng)仓”有所充盈外，过去两年中以美联储为首的发(fā)达国(guó)家中央银(yín)行采(cǎi)取了强力度的货(huò)币紧缩政策，带动了(le)全球利率的上升，随之(zhī)而来的全球融资(zī)条件紧缩，又提高(gāo)了融资成本，加剧了国际金融市场(chǎng)动荡，全球高通胀和(hé)高债务风险不断演化(huà)，给(gěi)发展中(zhōng)经济体和低收入国家的金融稳定性带来严峻挑战。在这一背景下，IMF增资有助于满足成员国的融资(zī)需求，提升对全球经(jīng)济及脆弱国家经济(jì)增长的支持能力。但值得强调的是，本次份额的变化只是表现为成员国的无差别增资(zī)，尚未涉及份额重(zhòng)新分配和份额公式调(diào)整等议题，而这些敏感问题的解决，国际舆论(lùn)寄希望于下一轮份额(é)的(de)总检(jiǎn)查。

事实上，距离2010年的份额调(diào)整，时间上已经过去了14年之久，其(qí)间全球经济格局发生了(le)巨(jù)大变化，不同经济体的经济力(lì)量格局也(yě)远非以前，按照现有IMF份额公式，目前IMF成员(yuán)国的代表性(xìng)存在被高估或低(dī)估的情况，其中，代表性被低估的成(chéng)员国占成员(yuán)国总数的41%，主(zhǔ)要是新兴市场(chǎng)和发(fā)展(zhǎn)中国家，具体说来至少25个成员国存在经济实力(lì)和在IMF中的话语(yǔ)权和代表性严重不(bù)匹配的矛盾。另一方面，虽然IMF几(jǐ)轮(lún)增资后发展中国家的基本票权总(zǒng)体上得到扩张，但随着增资扩股的实施，基本票权的(de)占比却从最初的11.3%降到目前的(de)5.5%，如此低微占比使表面上代(dài)表(biǎo)公平分配的基本票权在决策时几乎毫无意义；而最(zuì)为重要的是，论整(zhěng)体票权，发达国家(jiā)在(zài)IMF中占(zhàn)比依然要比新兴市场国家高出15.4个百分点，其中美国所拥有的(de)投票权比重依然确保了它(tā)对最重大(dà)事务(wù)的“一票否决”权(quán)，同时美欧加起来的票权比重超过了(le)30%，同样对(duì)重大(dà)事务可行使“一票否决”权(quán)。

尤其不得不面对的是(shì)，在(zài)IMF的治理(lǐ)结构中，作为最高决策(cè)机构理(lǐ)事会的掌控人，长期由(yóu)美(měi)国公民或(huò)欧洲国家公民出任，而在少数发(fā)达国家拥有“一票否决”权的前(qián)提(tí)下，想要(yào)彻底颠覆美(měi)欧公民把持IMF头把交椅的传统制度几乎没有任何可能，屁股决定脑袋，IMF份额的调(diào)整要(yào)让(ràng)部分发达国家割肉放血，仅在IMF决策层面(miàn)就很难启动；另外，按照美国财政部助理部长埃德温(wēn)·杜鲁门计算，即(jí)便是最应该(gāi)提高份额(é)的25个国家份额增(zēng)幅只满足一半的目标，美国在(zài)IMF中的投票(piào)权占比将(jiāng)降至15%这个临界线(xiàn)附(fù)近，对此，美国(guó)绝对会行使“一票否决”权(quán)，表面上看起来十分美(měi)好的(de)改革也必(bì)然泡汤(tāng)。

显然，IMF的份额变革不可能快速到(dào)位，而只能采取结构化的(de)渐进方式。首先(xiān)，作为(wèi)影响份额票权的重要(yào)变量，GDP的测量可以由混合计算改为单独由(yóu)购买力(lì)平(píng)价计算，发(fā)展中国家(jiā)因(yīn)此(cǐ)可以增加(jiā)票权比重的(de)5%左右，在此基础上可以对其他变量(liàng)得分展开增减调整，如降低开放度、国际储(chǔ)备的得(dé)分，新增成员国的收(shōu)支失衡程度和人口因素，进(jìn)一步适度增大新兴市场国家的份额票比(bǐ)例，且上述结构性变(biàn)化也并(bìng)没(méi)有破坏发达国家的底(dǐ)线从而具(jù)有可(kě)行性。同样的温和改革方式也可运用在(zài)对IMF投票表决机制的简化层面，基(jī)本思(sī)路是，除了最重要事务需要全体一致通过外，其他重要事项统一采用70%有效多(duō)数通过，取消85%有效多数通过的表决方式，这看起(qǐ)来取消了“一(yī)票否决”权，但美国(guó)若持异议(yì)照样可(kě)以联合G7成员国行使30%以上的否(fǒu)决权；此外，所有要求70%多数票的决议都应采取双(shuāng)重投票制，即(jí)既需要投票权超(chāo)过总投票权的70%，同时投赞成票(piào)的国家数量(liàng)要超(chāo)过全体与会成员数量的60%，以真正(zhèng)实现成员国的主权(quán)平等。如此推(tuī)动方式不仅让不同国家均有条件地(dì)获得否决权，更容易让不同的利益集团在(zài)变革面前达成妥协并相向而行。

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