产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我国城镇化和工(gōng)业化持续(xù)推进的过(guò)程中，城投(tóu)企业债(zhài)务规模快速增(zēng)长，中央及(jí)地方政府对城投债务(wù)规模的持续增长高度重视，如何妥善化(huà)解地方政府债务成为重要(yào)议题。本(běn)文从城(chéng)投企业债(zhài)务化解的中长期视(shì)角(jiǎo)出发，以产业结构(gòu)作为分析重点，通过分析我国东西部地区在不同特(tè)征的产业结构下，在区域税源结构、税源稳定性和税源增长潜力等方面的差异，并结合不同区域未来发展定位和动力，对(duì)我国东西部地(dì)区城投债务化解路(lù)径进行展望。

　　关键词

　　产业结构　区域债务　债务(wù)化(huà)解

　　引言(yán)

　　地方政(zhèng)府是(shì)区域基础设施投资建设的(de)责任主体，自分税制改革以来，地(dì)方城投(tóu)企业成为区(qū)域基础设施建设的主要投融资(zī)主体。同时，地方城投企业债(zhài)务（以(yǐ)下(xià)简(jiǎn)称“城投债(zhài)务”）规模也快(kuài)速增长。中央及地方政(zhèng)府对城投债务规模的增(zēng)长(zhǎng)产业结构视角下区域债务化解展望高度重视，妥善化解城投债务成为重要议(yì)题。

　　从中长期来看(kàn)，城投(tóu)债务所产(chǎn)生的资产以无直接收益的基础设施为主，此类资产最终创造的收益包括当地企业无(wú)偿使用基础(chǔ)设施而获得的利润（以税收为主）及区域资产的(de)增长(zhǎng)（以(yǐ)土地为(wèi)主(zhǔ)）。考虑到我国近(jìn)年来城镇化进程(chéng)放缓、人口老龄化加速及(jí)少子化现象加(jiā)剧导致的(de)房地产市场低迷、土地(dì)财政(zhèng)收入持续下降等问题，持续多年的土地财政模式或(huò)将(jiāng)有所调整，通过区域产业(yè)可持(chí)续发(fā)展带动(dòng)税收收入良性增长或将成为中长期区域债务化(huà)解的基石。

　　我国(guó)不同地区1基于差异化的(de)区域资源禀赋、区位环境、人口要素和外部政(zhèng)策等因素，经(jīng)过多年来的(de)产业发(fā)展历程，形成(chéng)了差异化的区域产业格局。东部地区在经济发展(zhǎn)水平和工业化进(jìn)程方面走在全(quán)国前列，并在(zài)融入全(quán)球市场的过程(chéng)中实现了产业升级和先(xiān)进产(chǎn)业聚集，也将在未来继续(xù)发(fā)挥我国经济“第一梯队”的引领作用。而发展进程相对(duì)缓慢的西(xī)部(bù)地(dì)区现阶段产业动能和未来功能定位主要依托(tuō)国家在基础设施建设和(hé)能源资源类产业上的投资引领，在产业(yè)结构和发展定位(wèi)方面具有明(míng)显区别于东部地区(qū)的特征(zhēng)。

　　本文(wén)基于(yú)东西部地区在产(chǎn)业结构方面存在的区域性差异和不同的区(qū)域发展(zhǎn)特征，从东西部地(dì)区城(chéng)投(tóu)债务现状及(jí)区域债务压力差(chà)异出(chū)发，结合产业结构差异可能对区域税(shuì)收(shōu)产(chǎn)生的影响，浅析东西部地(dì)区中长期债务化解路径。

　　城投债(zhài)务现状及区域债(zhài)务压力

　　地方政府是区域基础设(shè)施投资建设的责任主体。分税制改革后，中央及地方(fāng)政府(fǔ)之间的事(shì)权和财权重新划定，地方财(cái)政可支配的税收占比(bǐ)大幅下(xià)降，但地方政府仍需保持区域经济的稳定发展。地方政府在大量(liàng)公(gōng)共基础(chǔ)设施建设项目上所面临的财政支出压力凸显。在多重因素影响下，以地方融资平台为发展起点的城投企业出现，并成为地方基础设施投资建设的(de)重要主体。在我国城镇化进程(chéng)持续(xù)推进的过程中，城投企业债务(wù)规模也快速增长。以城投债(zhài)券存续发行主体为统计口径，截至2023年末(mò)，我(wǒ)国发行城投债的企业(yè)共2729家2，有息(xī)债务合计约48.00万亿(yì)元。

　　分区域来看，截至2023年末，东部地区整体城投债务规模占到全国城(chéng)投(tóu)有(yǒu)息债务的一半左右。但从负(fù)债率、债务保障倍数(shù)和区域非标风险(xiǎn)事件三个维度来(lái)看，城投债务总(zǒng)量最大的东部地区表(biǎo)现却相对(duì)较优，具体表现为：第一，截产业结构视角下区域债务化解展望至2023年末，全国全口径政府负(fù)债率3为72.71%，东西部地区平均(jūn)负债率分别(bié)为69.40%和78.54%，债务(wù)总量规模相对较(jiào)小(xiǎo)的西(xī)部地区平均负债率高于全国(guó)平均水平5.83个百分点(diǎn)。第二(èr)，2014—2023年，东西部地区税收收入对城投有息债务的覆盖倍数均呈下降趋势，但东部地区税收收入对城投企业有息债务的覆盖倍数相对西部地区较高。第三，2018年(nián)以来，涉及(jí)非标风险事件的城投企业(yè)中，约80%集(jí)中在西部地区，东部地区不足5%4。

　　信用(yòng)债化解遵循“债务—资产—收益—还本付息”的基本逻辑。而对于地方政府而言，其(qí)债务(wù)形(xíng)成的资产以无直接收(shōu)益的基础设施为主，此类资产最终(zhōng)创造的收益包括当地企业无偿使用基础设施(shī)而获得(dé)的利润及(jí)区域资产的增长。因此，税收收(shōu)入和土地出(chū)让收入是地方财政最主要的两(liǎng)项收入来源。但近年来，土(tǔ)地财政收入持续削(xuē)减，持续多年的土地财政模式难以为继。通(tōng)过区域产业可持续(xù)发展带动税(shuì)收收入良性增(zēng)长，或将成为中长(zhǎng)期区域债务化解的基石。研究对(duì)比东西部地区产业结构的特征，对我们判断区域中长期债务化解能(néng)力和方式或将有所启示。

　　东西部产业结(jié)构对比5

　　税收收入是地方一(yī)般公(gōng)共预算收入的重(zhòng)要来(lái)源，也是地方政府债务化解(jiě)的重要(yào)支(zhī)撑，而区域产业结构差异通过税源结构、税源稳定性和税源增长潜力三方面对区域税收收入(rù)产生影响。

　　（一）区域税(shuì)源结构

　　受(shòu)区域资源(yuán)禀赋等因素影响，西(xī)部地(dì)区主要工(gōng)业(yè)品以能(néng)源资源及初级产(chǎn)品加工为(wèi)主(zhǔ)，产品的经济附加值相对较低；东部地区制(zhì)造业(yè)占比高且多为深加工(gōng)、高技(jì)术工业品。

　　以农业为主(zhǔ)的(de)第一产业的(de)创税能力很弱，第二、三产业是区域税收的主要(yào)来源，三次产业(yè)结构决定了区域税源结构(gòu)。2022年，我国实现国内生产总值（GDP）121.02万亿(yì)元，三次产(chǎn)业占比为7.3∶39.9∶52.8。分区域来看，东部地区(qū)三次产业占比为4.6∶39.3∶56.1，第三产业占比高于全国平均水平，并且东部地区贡献了(le)全国一半以上的第二产业(yè)和第三(sān)产业生产总值；西部地区三次产业(yè)占比为11.4∶39.9∶48.7，产业发展进程相(xiāng)对(duì)较慢。

　　一(yī)般来说，加工层次较深的工业产(chǎn)品获得更高的溢价(jià)，其较(jiào)高的经济附加值(zhí)可(kě)提供更高的税收收入。2022年，东部(bù)地区大部分(fēn)省(shěng)份规模以(yǐ)上制造业(yè)对工业总产值的贡献度高于全国平(píng)均水平；而西部(bù)地区大部分省份则低于全国平均水平，采矿类及能源供应类行业产值(zhí)占比相对较高。基于此，西部地区主要工业产(chǎn)品(pǐn)以原煤、天然气等资源类产品，以及原盐、成品(pǐn)糖等初级(jí)产品(pǐn)为主，加工(gōng)能力相(xiāng)对薄(báo)弱(ruò)，产品(pǐn)的经济附加值不高，资源优势难以(yǐ)形成经济优势；而东部地区的机床、汽车和手机等加工程度较高、技术含量较高的(de)工业品产量所占比例较高。

　　（二）区域税(shuì)源稳定性(xìng)

　　西部地区支柱产业以能源开采和资源加(jiā)工为主，支柱产业集中度较高；东部地区第二产业以制造业为主，产业发展(zhǎn)相对较为均衡。在国家节(jié)能减排(pái)和环(huán)保治理的监管背景下，产业能耗明显较高的西(xī)部地区面临较(jiào)大的(de)产业转型压力，或(huò)对该区域(yù)税收的稳定性产生影响。

　　区域支柱产业对区(qū)域经(jīng)济发(fā)展和就业有重要的带动(dòng)作用，但对(duì)某一支柱产业的过度依赖也有可能造成(chéng)区域产业结构单一、整体经济发(fā)展易受某一行业政策或市场环境波动的冲击(jī)，因此(cǐ)，支(zhī)柱产业的带动作用和产业协同发展的平衡关(guān)系尤为重要。从东西(xī)部主要省份支柱产业(yè)构(gòu)成来看，西部地区支柱产业以煤炭、石油、天然气(qì)的(de)开采加工，以及有色、黑色金属的开发和加工等为主，支柱产(chǎn)业(yè)的集中度较高；东部地区第二(èr)产业(yè)以制造(zào)业为主(zhǔ)，产业发展相(xiāng)对较为均衡。

　　西部地(dì)区支柱产业属于能源或资源(yuán)消耗型的传统产业，产业发展依托于当地化石、生物和矿产等资源，持续的产业发展对(duì)西部地区的土地(dì)、能源、矿藏以及生态环境的影响较(jiào)大(dà)，且这类产业具有高(gāo)耗水、高耗能、高污染等特点，易造成(chéng)区(qū)域水资源、大气环境、固废处理(lǐ)等方(fāng)面的治理问题。此外(wài)，从过往能源及资源开(kāi)采型城市的发(fā)展变迁来看，区域(yù)在过度(dù)开(kāi)采后面临的(de)资源枯竭问(wèn)题和后续产(chǎn)业接续(xù)问题也应提(tí)前布局。上述问题(tí)对(duì)西部地区区域税收的稳定性有较(jiào)大影响。

　　（三）区域税(shuì)源增长潜力(lì)

　　东部地区目前已形成了代表(biǎo)国家先进制造业的产业(yè)集群，在高新技(jì)术产业培育、上市公司集聚及劳动力吸引等方面均(jūn)具有(yǒu)相对优势(shì)，可对产业(yè)链相关企业形成正向的辐射作用，进而促进产业聚集(jí)发展。但西部地(dì)区相对较低的平均(jūn)工资对企业(yè)来说意味着用人成本的优势，在承接产业转移(yí)方面具有一定吸引力。

　　国家经济高质量发展需要(yào)新动能，区域税收增长潜力(lì)主(zhǔ)要受增(zēng)量端影响。高新技术产(chǎn)业是国家产业未来发展的重要动力，代表了先(xiān)进的生(shēng)产力；上市公司(sī)一(yī)般为(wèi)行业内领先企业，对产业(yè)链发展起到辐(fú)射带动作用。此外，而劳动力薪酬差(chà)异将(jiāng)带(dài)动就业人口流动，从而(ér)为区域(yù)产业发(fā)展提供生产(chǎn)力要素支(zhī)持。

　　东部地区目前已(yǐ)形成了代表国家先进制(zhì)造业的产业集群，以国(guó)家级高新(xīn)区为例(lì)，其所(suǒ)代表的国家级先进产业涵盖新能源、装备制造、生物医药(yào)及电子(zi)信息等，为区(qū)域产业聚集和发展提供了动力。截至2024年5月末(mò)，我国国家级高新(xīn)技术开发区总数为168个，超过40%分布在东部(bù)地区，其中江苏、广(guǎng)东(dōng)和山东省(shěng)分别拥有(yǒu)17个、14个(gè)和13个，西部地区除四川和陕西省数量较多外，大部分(fēn)省份(fèn)的数量(liàng)为1~2个。

　　技术创新是产(chǎn)业结构调(diào)整与升级、增长方式转变的重要驱动(dòng)因(yīn)素。从(cóng)国际先进经验来看，推动附加值高、能源消耗低的(de)新兴产业发展，可以为经济增长提供新的动力。2023年，全国研发(fā)支出(chū)占GDP的比重为2.64%，大部分东部地区省份在年(nián)度研发支出方(fāng)面保持较高水平，而大部(bù)分西部地区省份均(jūn)低于全(quán)国平均水平(píng)。

　　东部地区上市公(gōng)司数量和市值相对较高，优质上市公司作为产业链(liàn)核(hé)心，可对产(chǎn)业链(liàn)相关企业形成正向的辐射作用，进而促进产业聚(jù)集发展。截至2024年6月13日，东部地区A股上市(shì)公司共3844家，总市值为60.95万亿元(yuán)，按市值排序的前五大行业分别为货币金融服务、计算机通信和其(qí)他电子设备制造业、电气机(jī)械和器材制造(zào)业、专用设备制造(zào)业、软件和(hé)信息技术服务业；西部地区(qū)A股上市(shì)公司共623家，总市值为10.21万(wàn)亿元，按(àn)市值(zhí)排序(xù)的前五大行业分别为(wèi)酒、饮料和精制茶制造(zào)业、化学原料和化学制品制造业、医药(yào)制造业、电气机械和器材制造业、有色(sè)金属冶炼和压延加工行业。

　　地区工资水平差异与劳动力流动产生的聚集(jí)效应相关。一方面，先进技术产业通过(guò)比(bǐ)较优势可获得较高(gāo)的企业利润，从而带动员(yuán)工薪资的提升，吸引更多(duō)高技能劳动力(lì)的流入，伴(bàn)随劳(láo)动力要素的(de)流动进一步提升区域(yù)产业的聚(jù)集程(chéng)度；另一方面，相对较低的平均工资对企业来说意味着更具优势的用人成本，在承接产业(yè)转移方面具有一定(dìng)吸引力。2023年，东部地区在(zài)城镇(zhèn)私营及非私营单位(wèi)的工资水平都(dōu)明(míng)显高于全国平均水平(píng)，但增速(sù)方(fāng)面呈(chéng)现出(chū)差异收窄的趋势。

　　东西部城投债务风险化解展望(wàng)

　　（一）东部地区化债展望

　　东部地区城投企业债务体量(liàng)虽然相对较大，但其产业发展进程相对(duì)领先，以服务业(yè)为主的第三产业总产值相对较高，因受自然条件(jiàn)的约束较(jiào)少，税源基础相对(duì)较好。化债具体路径(jìng)包括：

　　第一(yī)，作为我国高质量发展(zhǎn)的“第(dì)一(yī)梯队”，凸显(xiǎn)产业集聚发展(zhǎn)优势。可进一步聚集资本、技术等要素，通过城市群方(fāng)式形(xíng)成梯(tī)度产业(yè)的辐射，促(cù)进区域协同发(fā)展；在全球化的格局中，打造世界级(jí)产业集群，在高新技术产业、高端装备制造等国家战略产业中提升(shēng)竞争力，持(chí)续提升自身产业创税能力。

　　第二，依托产业发展优势，加(jiā)速城(chéng)投转(zhuǎn)型发展。东部地区产业资源具备相对优势(shì)，通过参与(yǔ)股权投资(zī)方(fāng)式实现(xiàn)自身转(zhuǎn)型和促(cù)进地方产业(yè)经济发展是其合(hé)理选择6；走在前列的产业投(tóu)资类国企或可(kě)率先剥离政府融资平台功(gōng)能，不再依赖政府信用，转而通过自身(shēn)实力完成市场(chǎng)化运(yùn)营。

　　第三，防范短(duǎn)期债(zhài)务偿付风险，完善债务应(yīng)急体系。相关政府部门(mén)需加强沟通协调，利用好中央再融(róng)资债券等政策工具以及金融机构(gòu)超长期贷款等金融(róng)工具，统筹做好一揽子化(huà)债方案。

　　（二）西部地区(qū)化债展望

　　针对西部地区现阶段相对较高的债务压力，在国(guó)家持续推进西部大(dà)开发的政策支持(chí)背景下，西部地区在债务风险化解方(fāng)面，可结合自身资源(yuán)特征采取(qǔ)多种措施。

　　第一，承接东部地(dì)区产业转移，提升区域创(chuàng)税能力。可利用国内分工调整、东部沿海产业向西部转移的机遇，开(kāi)展(zhǎn)产业精准(zhǔn)招商，切实提(tí)升(shēng)区域营商环境，加(jiā)强(qiáng)政策保障(zhàng)，主动承接东部(bù)产业转移，提升区域创税(shuì)能力，并在产业转移过程中实(shí)现自身产业结构调整(zhěng)和优化。

　　第二，谨慎(shèn)考量(liàng)自身偿债能力，控制区域城投债务增(zēng)长速度。西部(bù)地区(qū)城投平台不宜大规模(mó)超前举债进行投资建设，应更加严(yán)格审慎地对地方建设项目进行审核和论证，充分考(kǎo)虑自身债务承担能力和后续(xù)资金平衡的实现(xiàn)预期，加强投后管(guǎn)理。同时，在产业结构视角下区域债务化解展望(zài)融资渠道方面，不过度(dù)依赖于城(chéng)投(tóu)企业债务融资，在完善市(shì)场机制的前提下，引(yǐn)入更多社会资本参与或(huò)提升股权类投资占比，防范过度举债引发的债务隐(yǐn)患和风险。

　　第三，结合监(jiān)管政策要求和地方实际，营造稳定的区域融资环境。应在地方政(zhèng)府指导下加强与银行(xíng)的合作(zuò)，通过债务重组等方式使刚性兑付(fù)软着陆，避免(miǎn)刚性(xìng)债务(wù)出险对区域融资环境造成冲击。

　　注：

　　1．本文将按(àn)照国家统计局对我国(guó)区域的划(huà)分标准，将全国31个省（直辖市(shì)及自治区）分(fēn)为(wèi)东部地(dì)区（北(běi)京、天津、河北(běi)、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东(dōng)、海南）、中部地区（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖(hú)南(nán)）、西部地区（内蒙(méng)古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃(sù)、青海、宁夏、新疆）及(jí)东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）。

　　2．统(tǒng)计口径为Wind城投债全部发行人，有息债务合计未剔除母子公(gōng)司财务数据重叠部分，下同。

　　3．全口径(jìng)政府债务为地方政府债务余额(é)及地方发债城投企(qǐ)业有息债务合计。

　　4．详见联合资信于(yú)2022年11月发布的《城投企(qǐ)业非标(biāo)风险事(shì)件实证分析》。

　　5．本部分(fēn)数(shù)据主(zhǔ)要给予(yǔ)国家统计局(jú)发布的《中国统计年鉴(jiàn)》及各省发布的省级统计(jì)年鉴，最新数据节(jié)点(diǎn)均为2022年。

　　6．详(xiáng)见联合资信于2023年11月发布的《东西(xī)部地区城投企业股权投资转(zhuǎn)型分析》。

　　◇ 本文原(yuán)载《债券》2024年8月刊

　　◇ 作(zuò)者：联合资信(xìn)　丁继平(píng)　陈婷　杜晗

　　◇ 编辑(jí)：刘(liú)爽　杨馥竹　鹿宁宁

责任编辑：赵思远

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